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Le sommet de l’Union africaine (UA) qui s’est tenu le 15 juin à Johannesburg, en Afrique du Sud, a formellement lancé les négociations en vue de l’établissement d’une Zone de libre-échange continentale (ZLEC) en Afrique. La ZLEC est une initiative prioritaire de l’Agenda 2063 de l’UA, qui énonce la vision de la trajectoire du développement africain au cours des cinq prochaines décennies. La ZLEC est un des piliers de la mise en œuvre de l’aspiration de l’Agenda 2063, celle d’une Afrique prospère s’appuyant sur une croissance inclusive et sur un développement durable. Cette aspiration repose sur la mise en œuvre de politiques visant la réalisation d’une convergence systématique vers les pays et les régions plus développés, ainsi qu’une intégration croissante dans l’économie mondiale en tant que partenaire respecté.

Il est prévu que la ZLEC regroupe les 54 États membres de l’UA, avec une population de plus d‘un milliard de personnes et un PIB combiné de plus de 3 mille milliards de dollars EU en 2014. Selon la recherche menée par la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique (CEA), la conclusion et la mise en œuvre fructueuses d’un accord sur la ZLEC, complétées par des efforts visant à améliorer les infrastructures liées au commerce et les procédures douanières, ainsi qu’à réduire les coûts de transit et autres coûts des échanges, pourraient entraîner une hausse de 52 pourcent (35 milliards de dollars) du commerce intra-africain d’ici 2022, partant d’un scénario 2017 pour année de base. La conclusion des négociations est attendue pour 2017. Le sommet de l’UA à Johannesburg a clarifié la portée, les arrangements institutionnels, les principes directeurs et d’autres modalités pratiques relatives aux négociations. Le sommet a réaffirmé la date de 2017 en tant qu’année indicative pour la finalisation des négociations.

Le calendrier ambitieux des négociations de la ZLEC est lié au fait que la mise en œuvre du Traité d’Abuja, qui sert de base juridique pour les négociations, a pris du retard. Entré en vigueur en 1994, ce dernier fournit une feuille de route destinée à promouvoir l’intégration régionale en Afrique, avec des jalons clés tels que l’établissement d’une union douanière d’ici 2022 et d’une communauté économique africaine d’ici 2028.

Ainsi, le lancement des négociations sur la ZLEC constitue également une initiative politique qui vise à maintenir le cap de la mise en œuvre du Traité d’Abuja. Mais il y a aussi un changement majeur dans l’approche de l’intégration régionale en Afrique. Les Communautés économiques régionales (CER) restent d’importantes pierres d’assise dotées de capacités de mise en œuvre. Toutefois, l’accent est désormais placé sur des arrangements à l’échelle continentale. C’est dans ce contexte que l’on doit inscrire l’ambition d’arriver à un accord sur la ZLEC dans un délai de deux ans.

La négociation sur la ZLEC a également été lancée dans un contexte d’incertitude croissante sur l’orientation future du système commercial multilatéral, à un moment où le commerce mondial est en pleine évolution, avec l’essor des accords commerciaux méga-régionaux – notamment le Partenariat transatlantique pour le commerce et l’investissement (PTCI ou TTIP), le Partenariat trans-pacifique (TPP) et le Partenariat économique global régional (RCEP).    

L’Afrique ne fait partie d’aucune de ces configurations émergentes et devrait être négativement affectée par ces accords. Selon les estimations de la Commission économique pour l’Afrique (CEA), en raison de l’érosion des préférences et de la concurrence accrue à laquelle les pays africains seront confrontés dans les marchés concernés par les accords commerciaux méga-régionaux, le total des exportations africaines pourraient baisser de 2,7 milliards de dollars EU (soit 0,3 pourcent) d’ici 2020, par rapport à un scénario sans accords méga-régionaux. Bien que cet effet de détournement des échanges puisse être perçu comme relativement négligeable, la la CEA souligne que les exportations de l’Afrique pourraient diminuer dans des catégories critiques, les plus fortes réductions étant prévues dans le secteur des biens industriels, en particulier eu égard aux échanges avec les pays du RCEP. Cependant, la mise en place effective de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC), en particulier si elle est associée à des mesures visant à réduire les coûts des échanges, peut contrebalancer les potentiels effets négatifs des accords commerciaux méga-régionaux.

Plus généralement, les arrangements commerciaux préférentiels entre l’Afrique et certains partenaires clés sont également en train d’évoluer. Les Accords de partenariat économique (APE) avec l’Union européenne ont pour l’essentiel été conclus. Si les pays les moins avancés (PMA) continuent de bénéficier d’un accès préférentiel aux marchés européens, les APE ont introduit une réciprocité dans les arrangements commerciaux entre l’Afrique et l’Europe. Dans le même temps, les États-Unis ont renouvelé leur Loi sur la croissance et les opportunités en Afrique (AGOA) pour 10 ans, jusqu’en 2025. Mais ils ont indiqué qu’ils comptaient également suivre la voie tracée par l’Europe, à savoir le passage à des relations commerciales réciproques. Dans les relations avec la Chine et d’autres grands pays émergents, des stratégies commerciales effectives n’ont pas encore été pleinement formulées.

Ces évolutions montrent clairement que s’ils ne concluent pas des arrangements commerciaux préférentiels entre eux, les pays africains qui participent à différentes communautés économiques régionales (CER) pourraient finir par offrir aux partenaires extérieurs de meilleurs termes que ceux qu’ils s’imposent entre eux. Par exemple, le Sénégal, qui est membre de la CEDEAO, commerce sur une base NPF avec le Kenya, qui est membre de la CAE, mais chacun des pays s’est engagé à offrir un accès préférentiel à l’Europe lorsque leurs arrangements APE respectifs seront pleinement mis en œuvre. Hormis la volonté politique de maintenir le cap sur les étapes fixées par le Traité d’Abuja, les implications des accords commerciaux méga-régionaux et l’évolution du paysage commercial forment un contexte qui rend d’autant plus urgente la conclusion d’une ZLEC.

Arrangements pratiques

Le sommet de l’UA à Johannesburg a établi que les négociations devraient couvrir le commerce des marchandises, mais également celui des services, l’investissement, les droits de propriété intellectuelle et la politique de concurrence. Les principes devant guider les négociations sur la ZLEC ont également été adoptés, tels que: « les ALE des CER comme éléments constitutifs de la ZLEC », « la préservation de l’acquis », « la géométrie variable », « la flexibilité », « le traitement spécial et différencié », « la transparence » ou encore « la divulgation des informations ». Ces principes de négociation sont cruciaux pour la réussite des négociations.

En dépit des opportunités offertes par la ZLEC, il est évident qu’il s’agira d’une entreprise complexe. La négociation aura lieu entre 54 pays et 8 CER à divers niveaux de développement et avec des capacités différentes. L’OMC en est le plus proche équivalent, mais les négociations sur la ZLEC seront menées sans les ressources techniques et le Secrétariat de l’OMC. Il est donc essentiel, pour la réussite des négociations, de tenir compte de ces contraintes en termes de ressources et de capacités.

La portée et le calendrier des négociations prévoient que les biens et les services seront négociés de manière simultanée. Ceci pourrait certes sembler trop ambitieux, compte tenu des capacités de négociation, mais cette décision a pour but de permettre des concessions réciproques entre pays ayant un avantage comparatif plus fort dans l’un ou l’autre de ces secteurs. Le rôle crucial que joue le secteur des services dans la création d’emplois, de revenus, ainsi que dans les chaînes de valeur est à présent largement reconnu. Et en effet, c’est dans les services plutôt que dans les biens que certains petits pays africain pourraient trouver leur zone de compétitivité.

Un autre défi à relever, d’un point de vue pratique, consiste à s’assurer que les gains devant résulter de la ZLEC sont répartis aussi largement que possible entre les pays participants. Certains des petits pays sont préoccupés par le fait que les grands pays domineront la ZLEC, tant en termes de négociations que de résultats. Ces inquiétudes soulignent l’importance que revêtent des principes tels que le traitement spécial et différencié et la géométrie variable, qui fournissent les flexibilités nécessaires pour répondre aux différents besoins de développement. Dans le même temps, la majeure partie des pays de la ZLEC étant des PMA, il est toutefois important de veiller à ce que le poids des obligations ne soit pas supporté par le petit nombre de grands pays relativement plus développés. Il sera crucial de s’inspirer de l’expérience acquise par les CER dans la manière de traiter ces questions dans la pratique et des enseignements qui peuvent être appliqués.

Perspectives

Il faut du temps pour mener des négociations commerciales. Les négociations sur la Zone de libre-échange tripartite (ZLET ou TFTA), officiellement lancées en juin 2011, n’ont été conclues qu’en 2015, avec une période supplémentaire de 12 mois accordée pour finaliser diverses questions techniques. Pour les négociations sur la ZLEC, une option serait d’adopter une approche en deux étapes, qui comprendrait : 1) la recherche d’accords ayant une valeur commerciale dans tous les domaines où cela est réalisable, comme « récolte précoce » ; 2) la poursuite des négociations au-delà de 2017 dans tous les domaines restants, au besoin avec un calendrier flexible pour leur conclusion.

Le commerce des biens est un domaine où une « récolte précoce » est possible, avec la possibilité d’un accord rapide sur des questions telles que les normes, les douanes et la facilitation des échanges, et d’autres, pendant que les questions tarifaires sont en cours de résolution. Pour le commerce des services, il serait possible de mettre un accent particulier sur les services qui facilitent l’investissement (ceux liés aux affaires, les services financiers, les TIC, etc.) ou qui réduisent les coûts des échanges (transport, logistique, commerce électronique, etc.) afin d’assurer des gains rapides pour les économies africaines. Il est également possible d’obtenir un accord rapide pour des questions telles qu’un régime d’investissement commun, la politique de concurrence et les droits de propriété intellectuelle, en s’appuyant sur les arrangements existants dans les CER et sur d’autres mécanismes de coordination.

En conclusion, le lancement des négociations de la ZLEC marque le début d’un processus qui pourrait rapprocher l’Afrique de ses objectifs de développement et de la réalisation des aspirations de l’Agenda 2063. Outre les bénéfices tangibles qui en découleront, la négociation et la mise en œuvre fructueuses d’un accord sur la ZLEC, en tant que pacte commercial moderne du 21ème siècle, seront un signal de la détermination du continent à rompre avec les récits négatifs du passé pour se tourner vers un avenir fondé sur une prospérité partagée. Un échec n’est pas envisageable. 

Article initialement paru sur le site de l'ENDA/CACID