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frLorsqu’une réforme politique majeure comme l’Acte III prétend apporter une plus-value à l’expérience de décentralisation en cours au Sénégal depuis au moins quarante ans, légitimes sont les interrogations sur le bien-fondé d’une telle opération c’est-à-dire son opportunité et son objectif fondamental. En effet, après l’Acte I (1972) qui s’est, notamment, concrétiser par l’avènement de la communauté rurale et l’Acte II (1996) qui a consacré le transfert de neuf domaines de compétence de l’Etat aux collectivités locales, la volonté d’initier un troisième acte dédié à la consolidation des acquis à travers une meilleure rationalisation des échelles de gouvernance locale et surtout une territorialisation efficiente des politiques publiques suppose-partant du bilan des politiques précédentes- une réelle connaissance des enjeux institutionnels et politiques de la réforme territoriale préconisée. Car en démocratie, aucune réforme territoriale ne peut se prévaloir d’une neutralité totale. Même si la mise en œuvre de la phase 1 de l’Acte III n’engage aucun « redécoupage », la « territorialisation des politiques publiques » qui soutient la démarche appelle la requalification de l’espace.
Dans l’absolu, le territoire, réalité complexe qui traduit les contraintes et choix d’une société à un moment donné, se construit, se déconstruit et se reconstruit par projections idéalisées, idéelles et objectivées. En promulguant l’Acte III, le Président Macky SALL adopte une posture idéologique qui change la matrice spatiale de gouvernance locale du Sénégal avec la « collectivisation » du département. Cette nouvelle échelle de gouvernance garantit-elle les équilibres recherchés entre le Sénégal « utilisé » et le Sénégal « oublié » ? La promotion du département en collectivité locale de plein exercice tout en gardant les contours administratifs actuels est-elle compatible avec l’obligation de requalification de l’espace que vise la territorialisation des politiques publiques ? A l’aune de l’analyse des expériences des différents régimes politiques du Sénégal (sous les Présidents Senghor, Diouf et Wade), tous les actes d’administration et de développement territorial ont été déterminés par la quête d’un « optimum territorial » qui postule d’un cadre idéal pour la mise en œuvre de l’action publique. D’où la lancinante question du découpage car, il n’y a pas d’appréhension du réel sans acte d’organisation et de classement. Le découpage-redécoupage du territoire est fonction d’objectifs multiples (électoral, administratif, économique, etc.) qui se surimposent, s’interpénètrent ou se rejettent. D’où aussi, en filigrane, la problématique du découpage stratégique qui pose les questions d’homogénéité et d’équilibre de l’espace national (cf. la région naturelle de la Casamance).
Si le Sénégal est une entité constituée par une Nation unie par un « idéal commun de vie commune », la construction démocratique de ses terroirs et de son territoire qui lui assure sa « production économique et sa reproduction sociale » n’est pas encore achevée.
L’Acte III pourrait bien être, à la pratique, un échec si une révision générale des politiques publiques n’est pas faite. Cette révision impose un certain nombre d’actes concrets. Il s’agit sur le plan politique et institutionnel :
– d’élaborer un « Paquet législatif » pour la détermination d’un dénominateur commun entre les politiques de l’Etat et des collectivités locales et la mise en cohérence des obligations de compétitivité économique aux besoins sociaux des citoyens;
– de poursuivre le processus de décentralisation pour atteindre un niveau de maturité qui permettra d’ériger des assemblées dotées de véritables pouvoirs de décision. Il s’agit de décider des conditions de mise en place de véritables « gouvernements locaux » avec l’impératif de ressources fiscales dédiées pour assurer une réelle autonomie fiscale ;
– de la création d’une institution à l’interface de l’Etat et des collectivités locales (pourquoi pas un établissement public de coopération intercommunale) qui définit les orientations en matière d’aménagement et de développement territorial à laquelle doivent se référer toutes les institutions qui territorialisent leurs politiques. Elle devra aussi veiller à la coordination et à l’impulsion du développement entre collectivités locales de rang inférieur (intercommunalité horizontale) et entre collectivités locales de hiérarchie différente (intercommunalité verticale) ;
– de l’institutionnalisation de la « Péréquation territoriale » par la mise en place d’un cadre juridique défini en intercommunalité. La péréquation territoriale rectifie les incohérences et dysfonctionnements nés des découpages précédents (Acte I et II ajoutés aux opérations du Président Wade) comme ceux liés à la réalité des polarisations sur le terrain, ceux liés à la taille critique des collectivités locales. La Péréquation territoriale est donc un moyen de régulation et de gestion des tensions nés du développement des flux économiques et sociaux autour des principaux établissements humains;
– de mettre fin aux blocs de compétences, ce qui promeut les complémentarités et le franc partage des rôles entre l’Etat et les collectivités surtout en période de cohabitation politique ;
– de renforcer la présence citoyenne (représentations des sociétés civile et syndicale) dans les assemblées de délibération comme le Sénat qui devrait, par relation mécanique, revenir dans l’architecture institutionnelle de notre pays pour assurer le lien entre le local et le national.
Sur le plan technique et organisationnel :
– de la mise en cohérence entre « Projets d’intérêt national » comme la plate-forme de Diamniadio ou l’aéroport international Blaise Diagne et les « capacités de charge » du territoire pour la détermination de l’optimum territorial ;
– de la mise en cohérence entre la logique d’économique de l’action publique et les attentes sociales des populations,
– de la promotion des territoires en réseaux intelligemment imbriquées par la définition d’une hiérarchie fonctionnelle. Il s’agit de promouvoir, après un diagnostic du territoire, plusieurs ordres de pôles de développement (des pôles de compétitivité/ Cluster, des pôles d’excellence ou de compétence, des pôles d’équilibre, des pôles de sauvegarde, etc.) ;
– de la redéfinition du rôle et de l’influence des processus d’intégration sous-régionale ainsi que la prise en compte du rôle des infrastructures de coopération dans l’évolution des territoires et des terroirs traversés ;
– de l’affectation ciblée des moyens financiers de l’Etat sur des territoires spécifiques et au bénéfice de populations prioritaires. L’ouverture de lignes de crédit spécifiques pourrait permettre aux collectivités locales de financer des projets de développement en toute autonomie ;
– de la contractualisation comme instrument de pilotage de l’aménagement et du développement des terroirs et du territoire (contrat intercommunal, contrat de pays, PPP, etc.). Il s’agit à travers une convention de développement spécifique d’aider à la prise en charge solidaire de tous les aspects, notamment financiers, du développement du territoire.
La phase 2 de l’Acte III de la décentralisation sera le rendez-vous de décider des anticipations et des effets de convergence à partir desquels se bâtit la croissance des territoires. La mise en œuvre de cette phase-là est éminemment technique et devrait être assumée par les fonctionnaires locaux (conseillers territoriaux) : la politique (l’idéologie) laissera la place au réel (le matériel) sous la garantie des accords scellés entre l’Etat et les collectivités locales d’une part, et d’autre part, entre les partenaires institutionnels et la société civile.
Prof. Mouhamadou Mawloud DIAKHATE
Université Gaston Berger de Saint-Louis
Directeur du laboratoire Leïdi « Dynamiques territoriales et développement »