La naissance de la zone de libre échange continentale (ZLEC), dont l’accord a été signé en grande pompe le 21 mars au sommet de l’Union Africaine (UA) à Kigali, s’inscrit dans une trajectoire linéaire. Dans les années suivant les indépendances, le panafricanisme avait le vent en poupe, favorisant une velléité d’initiatives intergouvernementales de coopération économique multisectorielle et d’initiatives bilatérales ou multinationales mono-sectorielles. Le traité d’Abuja, en 1994, en prévoyant la Communauté Économique Africaine (CEA) d’ici 2027, pose les jalons de l’intégration continentale avec une monnaie commune, une mobilité des facteurs de production et la libre circulation des biens et des services. Le traité ouvre aussi la voie à la mise en place de Communautés Economiques Régionales (CER). Depuis lors, quatorze CER ont été créées[1], avec des états d’avancement assez hétérogènes. En 2012, est adoptée au sommet d’Addis Abeba une feuille de route pour l’intégration continentale dans laquelle la ZLEC prend pleinement place : une zone économique tripartite entre 26 pays en 2017 (zone de libre échange tripartite ou ZLET), un marché commun en 2023 et, à terme, une Communauté Economique Africaine.

Étape clé de ce processus, la ZLEC porte cinq objectifs majeurs : disposer d’une force de négociation renforcée auprès des partenaires extérieurs au continent, ce qui repose sur une diplomatie commune et non pas parcellaire et bilatérale, faisant le jeu des pays extérieurs ; promouvoir un commerce intrarégional en supprimant les barrières tarifaires et non tarifaires, en visant une hausse de 60% d’ici 2022[2] ; appuyer le développement régional par un effort de diversification et d’industrialisation soutenu, basé sur une complémentarité renforcée des secteurs et des infrastructures, et assis sur un marché potentiel de 1,2 milliard de personnes, pour un PIB cumulé de plus de 2 500 milliards de dollars ; supprimer les obstacles à la libre circulation des facteurs de production pour gagner en compétitivité ; s’acheminer vers une coopération et, in fine, une stabilité monétaire.

Après la signature de l’accord réunissant quarante-quatre pays en mars 2018[3], d’autres étapes sont prévues pour que la ZLEC entre pleinement en vigueur. D’une part, 50% minimum des pays membres de l’UA devront ratifier l’accord dans un délai d’un an. D’autre part, il s’agira de régler des points de la première et de la deuxième phase concernant l’investissement, la politique de la concurrence et la propriété intellectuelle.

Cependant, la signature de l’accord est loin d’être gage de sa viabilité et de son effectivité. Ces dernières peuvent être évaluées à la lumière du cadre de réflexion et d’élaboration de la ZLEC. En effet, la ZLEC se fonde sur une démarche de construction par blocs. Elle entend capitaliser sur les acquis des différentes CER existantes et les consolider afin, à terme, d’arriver à un niveau égal sinon supérieur de libéralisation et d’intégration à l’échelle continentale.

Or, en dépit de cette logique de bon sens, de nombreux écueils existent. Tout d’abord, les bases de la ZLEC, les CER, sont fragiles. S’il est bon de rappeler certaines réussites –  par exemple, dans le domaine énergétique, le Southern African Power Pool, un système hydroélectrique partagé entre douze pays d’Afrique de l’Est – beaucoup de CER présentent de nombreux défauts. Le premier est leur nombre, puisqu’il existe plus d’organisations régionales en Afrique qu’ailleurs, avec de nombreuses juxtapositions – seuls huit pays sur cinquante-quatre n’appartiennent qu’à une seule organisation. Ces difficultés risquent fort de se retrouver dans la ZLEC, avec des enjeux complexes de chevauchement et de tensions lors de négociations entre les pays. D’autre part, le grand nombre de pays au sein de la ZLEC peut être une source de conflit. L’hétérogénéité des membres – petits et grands pays, pays enclavés et pays côtiers, pays aux niveaux de développement variés, ethnies et langues représentées – implique une plus grande difficulté à trouver un consensus et des coûts politiques en matière de fourniture de biens publics plus élevés.

En outre, pour les détracteurs de l’accord, l’aspect matériel est un facteur critique. L’état des infrastructures en Afrique, avec des niveaux de développement hétérogènes mais globalement faibles, constitue un sérieux frein à la mise en œuvre de l’accord de libre-échange.  De plus, il est opportun de se demander, en faisant le bilan en demi-teinte des acquis et bénéfices de l’intégration régionale africaine, si le coût du processus n’a pas finalement absorbé ses avantages. Enfin, les vœux de transformation et de diversification économique nourris par l’accord pourraient s’avérer pieux en raison d’un manque de complémentarité économique et commerciale entre les pays membres.

Dès lors, l’enthousiasme des signataires enjoint de rappeler les facteurs clés de succès pour la ZLEC. Premièrement, la mise en œuvre doit concilier cohésion continentale et adaptation nationale. Ainsi, sur l’exemple réussi de la Communauté d’Afrique de l’Est, la ZLEC a tout intérêt à nommer une agence par pays membre chargée de coordonner l’effectivité de la ZLEC sur son territoire. Deuxièmement, afin de forcer la main sur le terrain des plus récalcitrants, car c’est bien là que tout se jouera, un système de sanctions et d’incitatifs adaptés doit être établi. La responsabilisation des acteurs, à différents échelons, est à renforcer, pour que tout un chacun comprenne, s’approprie et mette en œuvre le changement induit par un tel accord panafricain. Troisièmement, le cadre institutionnel doit être souple et simple. Si le cadre des CER sert de base, il représente aussi un enchevêtrement juridique et commercial susceptible d’embourber la ZLEC. C’est pourquoi, à terme, la mise en place d’un cadre épuré est à souhaiter. Quatrièmement, l’intégration continentale portée par la ZLEC a beaucoup à apprendre des manquements du modèle européen. Souvent dépeint comme éloignée et obscure pour les citoyens, la construction européenne souligne a contrario la nécessité de rendre accessible et compréhensible une telle structure à ceux qu’elle entend servir in fine. Enfin, tout comme le marché commun est un aspect parmi d’autres mais dont la pertinence est indissociable d’autres politiques économiques, la ZLEC doit aller de concert avec la mise en place de politiques ambitieuses et pragmatiques, sur la base du plan BIAT (Boosting Intra African Trade) de l’UA.

Outre l’effectivité, l’inclusivité et la pérennité sont deux enjeux critiques pour la ZLEC ; l’ultime ambition de l’Union Africaine pour la ZLEC étant son accomplissement en CEA. De nombreux analystes mettent en garde contre les risques qu’un tel accord fait peser sur les pays les plus faibles et les populations fragiles. En effet, la loi du plus fort étant hélas bien souvent la meilleure, les intérêts des pays les plus puissants risquent de prévaloir, au détriment de pays moins richement dotés. Ainsi, le coût de l’intégration à une union douanière au sein d’une organisation à géométrie variable sera élevé pour des petits pays. C’est pourquoi des mesures d’accompagnement sont primordiales pour accompagner et assurer la mise en œuvre de l’accord. Pour les économies les moins diversifiées, l’argument de l’industrialisation et des bénéfices du libre-échange n’apparait guère convaincant. Faire compétir sur un même marché le Maroc, dont 75% de ses exportations est composé de plus de 80 lignes de produits, contre le Tchad, pour qui le seul pétrole totalise plus de ce même taux (82,36%)[4], se révèle être un match bien inégal.

En outre, la ZLEC ne sera pas sans répercussion sur le commerce informel africain, segment primordial des économies du continent. Des mesures d’accompagnement sont donc bienvenues, pour ne pas bouleverser brutalement ces systèmes et/ou risquer l’échec de la ZLEC si les mesures sont contournées. De même, les règles induites par la mise en place d’un marché économique commun, telles que les règles d’origine et phytosanitaires ne vont pas sans péril et sans coût pour les petits exploitants agricoles, qui représentent pourtant plus de 60% des emplois en Afrique subsaharienne[5]. La mise aux normes implique donc des aides et des formations pour s’adapter et se conformer à ce nouveau cadre.

En conclusion, s’il est bon de sourire devant les photos de poignées de mains satisfaites de nos présidents, il est tout autant souhaitable de ne pas se réjouir trop vite, le plus dur restant à faire. 

[1] L’Afrique compte 14 CERs. Mais seuls huit ont été officiellement reconnus par l’Union africaine : la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) ; la Communauté de Développement de l’Afrique du Sud-est (SADC) ; la Communauté Economique de l’Afrique Centrale (CEEAC) ; l’Union du Maghreb Arabe (UMA) ; la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) ; le Marché Commun de l’Afrique du Sud-est (COMESA) ; la Communauté Economique des Etats Sahélo-Sahariens (CENSAD) et l’Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD).

[2] Le commerce intrarégional étant aujourd’hui de 16%.

[3] Parmi les non-signataires, on compte notamment le Nigéria, le Bénin, l’Érythrée, le Burundi, la Namibie et la Sierra Leone.

[4] Atlas.cid.harvard.edu

[5] Rapport de l’Alliance pour une révolution verte en Afrique (Agra) – Septembre 2017