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Analyse Politique
Dans la plupart des Etats africains post-coloniaux, l’administration publique a constitué pendant les décennies qui ont suivi les indépendances le principal itinéraire d’ascension sociale et de production des élites. Ce système présentait l’avantage de porter les personnes les mieux formées vers la gestion de l’Etat et de donner ainsi, tout au moins théoriquement, le gage d’une administration publique compétente. La première décennie du XXIème siècle a cependant vu l’émergence de nouvelles élites sociales et économiques qui ont construit leur itinéraire d’ascension en marge de l’appareil administratif de l’Etat.
De fait, ce processus de renouvellement des élites a entrainé un déclassement de l’administration publique qui n’est plus le principal itinéraire d’ascension sociale. En soi, ce nouveau phénomène ne constitue pas un handicap pour les sociétés africaines dès lors qu’il permet un élargissement de l’éventail des itinéraires, et donc des chances, de réussite. Cependant, il soulève un problème fondamental qui est la difficulté pour l’administration publique de se doter des compétences nécessaires à son action dont les exigences d’efficacité sont de plus en plus fortes.
Le cas du Sénégal est représentatif des difficultés qu’a l’Etat en Afrique à attirer de nouvelles compétences nécessaires à l’efficacité de son action administrative. Cet article présente une perspective historique pour mieux appréhender cette évolution et prendre la mesure de ses conséquences. Il propose aussi des solutions concrètes pour renforcer la compétence de l’administration au Sénégal et assurer l’efficacité de son action.
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Le déclassement de l’administration publique comme principal itinéraire d’ascension sociale
Au Sénégal, l’un des héritages de la colonisation qui a profondément marqué la trajectoire de formation de l’Etat a été l’école. Si son implantation et la manière dont elle a globalement supplanté l’enseignement coranique ont jadis suscité de nombreuses tensions à l’image de celles rapportées par l’écrivain Cheikh Hamidou Kane dans L’aventure ambiguë, son ancrage comme voie royale d’ascension sociale pendant plusieurs décennies ne fait l’objet d’aucun doute. Le principal bénéficiaire de cet itinéraire d’ascension sociale a été l’administration publique. Pour simplifier le propos, on peut considérer que tous ceux qui allaient à l’école devenaient fonctionnaires et, les meilleurs d’entre eux, haut fonctionnaires. Ainsi, si l’Ecole française d’Outre Mer a cédé la place à l’Ecole Nationale d’Administration (ENA), dans un cas comme dans l’autre, l’Etat s’assurait de la possibilité d’attirer les meilleures ressources humaines. Ce phénomène a été renforcé par la perception du « kou djangueu ékol », littéralement « celui qui est allé à l’école »1, dans les imaginaires de la réussite et du pouvoir .
En plein coeur de la capitale sénégalaise, le Building administratif est à la fois le siège du Gouvernement et le symbole (ancien?) de l'itinéraire d'ascension sociale dans les imaginaires de la réussite et du pouvoir
Or il n’y a guère plus grand monde pour considérer « celui qui est allé à l’école » comme l’archétype de l’ascension sociale, de même que très peu de gens pensent encore aujourd’hui qu’il soit nécessaire de passer par l’ENAM pour envisager une brillante carrière publique. Deux explications permettent de comprendre ce glissement significatif.
La première est relative aux difficultés au cours des décennies 1980 et 1990 qui ont fait perdre à l’administration le monopole de l’itinéraire d’ascension sociale. Il s’agit tout d’abord de la fin de ce qu’Achille MBEMBE a appelé « le compromis post colonial »2, i.e. l’accord tacite passé, aux lendemains des indépendances, par les pouvoirs en place dans les pays africains avec leur société pour neutraliser le potentiel contestataire. Les Etats s’assuraient alors une certaine légitimité en fonction de leur aptitude à distribuer divers types de ressources. Ainsi, au Sénégal, le recrutement systématique des diplômés dans l’administration publique, en même temps qu’il offrait à la société de l’emploi, attirait par ricochet vers l’Etat les compétences nécessaires à son action administrative. Cependant, l’évolution démographique a entrainé, au cours des années 1970 et 1980, l’arrivée massive de jeunes diplômés sur un marché du travail dans lequel l’administration restait la principale pourvoyeuse d’emplois. Or, au même moment, le FMI et la Banque Mondiale imposaient à l’Etat des politiques d’ajustement structurel qui impliquaient la réduction du nombre de fonctionnaires. Au-delà du déclassement de l’administration comme principal itinéraire d’ascension sociale, l’une des conséquences du blocage de ce « compromis post-colonial » a été le détournement d’importantes compétences vers des domaines autres que le secteur public.
La seconde explication s’inscrit dans le sillage de la première et réside dans l’émergence de nouvelles trajectoires d’ascension sociale apparues à la périphérie de l’Etat. Sont ainsi apparues de nouvelles figures comme celles du commerçant baol-baol, de l’auto-entrepreneur self made man, du musicien devenu homme d’affaires, des sportifs – footballeurs au début des années 2000 et lutteurs en ces temps qui courent. A cet égard, le chanteur et homme d’affaires Youssou Ndour, le footballeur El hadj Diouf et le lutteur Bala Gaye, aussi controversés qu’ils puissent être, montrent bien que les itinéraires d’ascension sociale résident aussi désormais en dehors de l’Etat. De même est aussi apparue la figure du jeune employé du secteur des services (banques, opérateurs de télécommunications, cabinets de conseil, etc.) avec un impact plus direct sur l’administration dans un effet de vases communiquant. En effet, les collaborateurs de la Société Générale des Banques du Sénégal (SGBS), les employés d’Orange et les consultants du Cabinet Performances Management Consulting (PMC) montrent bien que des compétences importantes peuvent se détourner de l’administration publique.
La difficulté pour l’Etat d’attirer les compétences nécessaires à une action administration efficace
Si la diversification de ces itinéraires d’ascension sociale présente un intérêt certain pour les sociétés africaines dans la mesure où elle offre une palette de possibilités de réussite plus large, elle présente cependant de façon insidieuse des risques considérables pour la gestion des Etats africains : les administrations africaines, en l’occurrence sénégalaise, n’arrivent plus à accueillir les talents nécessaires à une gestion performante des affaires de l’Etat.
A cet égard, il convient de souligner que les jeunes talents ne s’orientent pas spontanément vers l’administration publique, pas plus que celle-ci ne cherche à les attirer. En effet, l’offre grandissante de formations professionnelles au Sénégal porte essentiellement sur les métiers de la gestion et du management privé. De même, s’il existe un phénomène de retour de compétences issues de la diaspora, celui-ci bénéficie très peu à l’administration publique et va en priorité à des secteurs tels que les télécommunications, les banques, les médias. Parallèlement, l’Etat ne fait rien pour attirer de nouveaux talents. L’ENA est ainsi restée plusieurs années sans organiser de concours pour recruter des agents de la haute fonction publique. Imagine-t-on en France l’ENA rester 5 ans sans organiser de concours ?
L’incapacité de l’administration publique sénégalaise, et de façon générale africaine, à attirer de nouveaux talents explique en partie le manque d’efficacité de l’action administrative. Trois solutions existent pour renforcer les capacités de l’administration publique sénégalaise et la rendre plus performante dans la gestion des affaires publiques. Leur mise en œuvre exige peu de moyens financiers mais un réel volontarisme.
Trois solutions de gestion des ressources humaines pour une action publique plus efficace
La première consiste à mettre en place des Programmes Jeunes Professionnels (PJP) du type de celui de la Banque Africaine de Développement ou de l’UEMOA du temps où l’institution était dirigée par Soumaïla CISSE. L’objectif sera alors, à travers un recrutement diversifié, de doter l’administration d’un vivier d’agents talentueux qu’elle peut mettre à profit à long terme pour pourvoir des postes de direction et d’encadrement. Ce programme devra bien entendu être méritocratique et sa mise en œuvre passer par une sélection de jeunes sénégalais à haut potentiel où qu’ils soient dans le monde et à des conditions financières attractives.
La deuxième solution réside dans l’élaboration de programmes de formation continue pour l’ensemble des agents de la haute fonction publique. En effet, la longueur d’une carrière au sein de l’administration, qui se déroule sur une quarantaine d’années, crée de fait une distance importante entre la formation initiale et l’évolution des enjeux de l’Etat. Ainsi, un Directeur d’administration centrale de 65 ans a reçu une formation en gestion publique dans les années 1970 au moment où les enjeux des administrations publiques n’étaient pas du même ordre que ceux d’aujourd’hui. Qu’il s’agisse du pilotage d’une gestion axée sur les résultats, de la complexité des nouveaux outils juridiques à la disposition de l’administration tels que les contrats de partenariat ou encore des stratégies pour attirer les investisseurs internationaux, la formation continue d’agents souvent recrutés depuis 2 à 3 décennies est nécessaire à une action administrative efficace.
La dernière solution est relative à l’accompagnement de l’administration publique sénégalaise par des cabinets dont l’expertise et l’expérience peuvent profiter au secteur public. Qu’il s’agisse de cabinets de conseil en secteur public, de cabinets d’avocats d’affaires ou de banques d’affaires, leur accompagnement permettra en interne l’élaboration et la mise en œuvre d’une vraie stratégie de modernisation de l’administration et vis à vis de l’extérieur d’une optimisation de nos stratégies de négociation avec les investisseurs internationaux aussi bien publics que privés. Une telle collaboration peut aussi constituer une stratégie provisoire pour bénéficier de savoir-faire qui n’existent pas encore au sein de l’administration mais que le Programme Jeunes Professionnels fera émerger à moyen terme.
Nicolas Simel
1- Revue Politique Africaine, N°82, Dossier « Figures de la réussite et imaginaires politiques », sous la coordination de Richard Banégas et Jean-Pierre Warnier
2- Achille Mbembé, Tradition de l’autoritarisme et problèmes de gouvernement en Afrique subsaharienne, Africa Development XVII (I), 1992
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Excellent article Nicolas! D'accord avec tous les points soulevés. Mieux: j'adhère un peu plus aux ppp que tu avais prônés dans un précédent billet (les contrats de partenariat ici si j'ai bien compris). Il est peut-être difficile de sonder tous les problèmes de la grh publique africaine comme sénégalaise en quelques lignes, mais chose rare: ton analyse est concise et pointue. Tes recettes sont merveilleuses (j'allais dire miraculeuses). On peut y ajouter d'autres pistes bien sûr (et Dieu sait s'il y en a), mais encore BRAVO!
Effectivement. C'est bien pour cette raison que j'étais sceptique avec ce genre de procédé qui, quoique très novateur, doit être utilisé avec beaucoup de précaution. En l'occurrence, notre Etat est très peu doté de rh qui ont la formation adéquate pour les manier comme il faut. Les cabinets (de conseil comme d'avocats) auront fort à faire pour servir des programmes sur-mesure à l'Etat. Il faudra bien intégrer cette dimension dans la formation des cadres publics, pour qu'ils puissent comprendre et opérer les changements avec minutie.
J'ai lu ton texte deux fois, Je le trouve très intéressant et bien argumenté.
Cependant il y a certaines idées que je ne partage pas forcement. Un exemple" L’incapacité de l’administration publique sénégalaise, et de façon générale africaine, à attirer de nouveaux talents explique en partie le manque d’efficacité de l’action administrative". Les talents sont là et plus que jamais prêts à intégrer la fonction publique. Mais au pays où "j'embauche qui je veux et comme je veux, peu importe ses compétences, l’essentiel est qu’il soit mon proche" est la loi l'administration ne peut qu'être médiocre. Parce que ceux qui sont compétents exigent souvent de l'argent, la corruption étant la règle, nos agents très compétents ne servent que ceux qui ont la bourse pleine. Une autre chose : ils ont aucune notion du service public, ils ne connaissent pas forcement leurs missions, alors ils se moquent de la productivité. "nan ataya ak lek thiaf mo len guenal traité dossier". Tu me parles de formation, très bien. Mais, jusqu’ où peut- dépenser dans ce domaine. Chaque année le Sénégal débloque beaucoup d'argent pour former des élites. Mais que deviennent-ils? Rien du tout, si ce n'est que travailler pour l'occident, y payer des impôts jusqu'à leur vieillesse. Ils n’ont qu’à revenir et se mettre à coté de ces sexagénaires que tu veux former et qui iront bientôt à la retraite. Combien d'étudiants boursiers restent en Europe? Environ 4 millions, c'est ce que coûte un étudiant boursier par an à notre cher pays. J’en parle en connaissance de cause. Cet argent doit servir au pays et non pas au seul étudiant qui en a bénéficié. C'est vrai qu'en travaillant ici, il réduit le chômage au pays. Mais ce qu'ils peuvent apporter en travaillant dans l'administration sénégalaise est deux fois supérieur à ce qu'il apportent en étant ici…Dans tout les pays, on attire les hauts diplômés et peu importe le taux de chômage. (Qu’on ne nous enfarine pas les yeux avec la célèbre phrase "ce que rapportent les émigrés… " ). Pour résumer et éviter d’être chronophage, je veux tout simplement dire que l'inefficacité de la fonction publique n'est que le résultat d'un manque de volontarisme de la part de nos gouvernements. Qu'ils obligent les étudiants qui ont fait leurs études avec l’argent de la patrie à revenir, avec les mêmes exigences de productivité qu'on leur demande en Europe.
Éliminons juste la corruption, Demandons plus de sérieux aux fonctionnaires, ouvrons la porte aux jeunes compétents, interdisons les embauches malsaines et notre système sera meilleur.
Merci Nicolas d'avoir pensé à partager ton point de vue avec le MJESE. Tu as du voir ma réaction à ton article en te suivant sur tweeter.
Dans un premier temps ton article pose les bases d'une refondation de l'idée d'obligation de service public, laquelle obligation le fonctionnaire est tenu d'assurer sans failles. Or il en est autrement, et les failles sont maintes. Ce que tu soulignes avec justesse. Si les fonctionnaires ont fait de ce sacerdoce un mobile d'ascension, et qu’aujourd’hui il existe d'autres "trajectoires d'ascensions sociale" comme tu dis, faut-il y voir une des raisons de l'inefficacité de notre administration? Cette angle d'analyse mérite d'être éclaircie à mon avis car l'hypothèse posée est la suite de la seconde explication que tu nous sers.
En revanche quand tu dis que l'administration sénégalaise n'arrive plus à attirer les jeunes talents compétents dans ses services, je pense qu'il ne faut pas s'arrêter à ce constat, mais en chercher les causes. Elles peuvent être un désintérêt des jeunes talents à son égard, tout comme un néant de volontarisme, queLiko Faye et toi avez souligné, ce qui peut être un axe d'exploration. Mais il faut avoir en tête que généralement l'administration publique sénégalaise est très étroitement liée à la houppe de l'homme politique. En effet celui-ci a une capacité de minage de l'administration incroyablement efficace, qui la fait tourner selon sa volonté. Pour preuve je pense à ce directeur d'un organisme public qui n'arrive même pas à donner un chiffrage de l'enveloppe budgétaire destinée à la marche de son service. A la question de savoir comment cela se fait-il, la réponse est claire et nette: "les politiciens ont tout miner dans ce pays". Tout cela pour dire que l'efficacité de l'administration publique passe par une révisions des rapports entre fonctionnaires et hommes politiques. Dans mon tweet d'hier, je t'ai dit "qu'efficacité doit rimer avec des politiques, pas des politiciens, ayant le sens du devoir servir". C'est aussi valable pour les fonctionnaires. On le sait tous, quand on va chercher un papier d'état civil pour ne s'en tenir qu'à cet exemple, ils te font patienter bcp de temps pour qq chose qui prend des minutes.
Par ailleurs, je me pose des questions quant à tes solutions proposées: la deuxième me convient et participe à "la mise à jour" des compétences du fonctionnaire. Pour ce qui est de la première et de la troisième, penser l'appliquer en Afrique serait une grosse erreur, car chaque pays, et son administration a des réalités différentes des autres. Ouvrir l'administration et le suivi de formation des fonctionnaires par des cabinets d'affaires serait une grosse erreur puisque les finances publiques en seront impactées alors que l'on sait la difficultés de nos pays, à élaborer un budget annuel avec tous les principes adjacents (équilibre, sincérité…) Que dire des cabinets de conseil qui pullulent maintenant à Dakar? Tout le monde est consultant.
La réflexion peut être poussée au bout pour parler de la décentralisation et le FPT, qui jusqu'ici – en tout cas personnellement – je ne vois aucun signe d'organisation. En définitive, une administration au fonctionnement du privé pourquoi pas, avec une obligation d'évaluation des agents, et de mesures drastique pour les non "productifs".
Encore une fois, Bravo Nicolas Simel. Les MJESE qualifie toujours une production bien élaborée de haute facture, tu ne déroges pas à la règle. Je me dis qu'il y a du MJESE en toi. Je t'attends toujours à une de nos réunions, ce que tu m'avais promis. Attention à ne pas se waxeet. Lool
Je vais juste rajouter une piste :
La création d’une ambitieuse grande école de gestion : cette école qui serait la restructuration de l’enam ou l’ena en une grande école qui ferait l’équivalent d’une fusion entre ENA et HEC France et Science Po.
Une grande école digne de son nom avec trois branches : Management et administration publique, Ma-nagement des entreprises privées et une branche Entrepreneuriat en forte collaboration avec polytech-nique Thiès et l’ISRA. L’ambition de cette école serait d’être la meilleure dans le continent africain et dans le top 5 mondial. C’est possible.
L’entrée dans cette école se ferait par un grand concours national de niveau bac et niveau licence ouvert à toutes les filières (sciences, éco, lettre etc…).Un gros budget serait accordé à cette grande école avec une prise en charge totale de la scolarité des étudiants (internat + bourses) avec la signature d’un contrat obligeant chaque diplômé à travailler au moins pendant 10 ans dans une entreprise sénégalaise ou dans l’administration sénégalaises mais aussi permettre aux diplômés de la branche entrepreneuriat de béné-ficier d’une garantie de FPIS de Macky et d’obtenir un financement total de leur projet de création d’entreprises (obligeant un trio – étudiants ISRA + étudiant polyteh +étudiant Mangement – pour chaque projet en dans le contrat l’obligation de faire le service militaire pendant 9 mois.
Voilà de manière ramasser ma proposition.
Merci Liko Faye pour ton analyse! Je partage bien entendu l'idée que "l'inéfficacité de la fonction n'est que le résultat du manque de volontarisme de la part de nos gouvernements". La voie doit être montrée par les gouvernants qui gagneraient à choisir leurs collaborateurs haut fonctionnaires en fonction de la compétence. Mais hélas les logiques de clientélisme et le jeu partisan sont tels que cette préoccupation ne prévaut pas souvent aux choix des hommes effectués (et même s'il y a quelques améliorations, l'actuel gouvernement n'échappe pas à cet écueil).
En revanche Liko, je suis moins convaincu par l'idée d'obliger les diplômés de la diaspora ayant bénéficié des bourses de l'Etat à rentrer travailler au Sénégal. Je pense que la question ne se pose pas en ces termes. C'est d'abord à l'Etat (et c'est encore plus vrai dans le secteur public) de mettre en place les conditions favorables à ce "retour des talents", d'où d'ailleurs la proposition que je fais de mettre en place des "programmes jeunes professionnels" avec tout ce que cela doit comporter en termes d'incentive…
Merci Oswald Signatoulo Sarr! Encore une fois, je partage l'avis sur les choix qui sont faits. Pour aller dans ton sens, un Ministre est le chef de son administration et a en cela un certain nombre de prérogatives. Or souvent des ministres sont nommés sans qu'il n'ait aucune idée de la différence entre un decrét et un arrêté ou même aucune connaissance de la fonction dont fonctionne le budget de l'Etat. Présenter de telles carances et être à la tête d'une administration doit être concevable. ça l'ait davantage si le Ministre prend dans son cabinet des gens qui n'ont aucune ambition d'améliorer l'efficacité de l'action administrative…
Sur les cabinets de Conseil, je pense qu'il y a 2 choses.
Premier point: il existe des cabinets de conseil sérieux qui ont bati leur crédibilité sur des références solides et quelquefois sur des décennies d'accompagnement du secteur public avec le succès qu'on peut connaitre. Il existe en revanche des cabinets qui pilulent effectivement à Dakar parce qu'il y a des gens qui pensent que là où deux où un ancien ministre et 2 anciens étudiants en école de commerce sont réunis un cabinet de conseil émergent au milieu d'eux. Ces pseudo cabinet n'ont effectivement pas beaucoup d'intérêt.
Second point: je ne pense pas que le coût des cabinets de conseil soit prohibitif surtout si on le compare avec les gains qu'une administration peut en tirer. il ne faut s'attacher les services d'un cabinet de conseil qu'après avoir évolué le gain qu'on en tire déduction faire du coût des services du Cabinet. Et bien souvent, les gains (en net) sont considérables. exemple: si on s'attache les services d'un cabinet d'avocat qui coûte 50 millions de FCFA pour mettre en place une bonne réforme du code minier qui nous appporte 500 millions par an, moi je pense que c'est plutôt une bonne affaire, sachant peut être que les compétences dont on dispose en interne seulement au sein de l'administration n'aurait pas permis de remettre en place un nouveau code minier et de renégocier avec les investisseurs internationaux privés…
C'est brillant ! Evidemment certains points peuvent soulever des discussions notamment celles liées aux raisons de manque de performances ou les programmes Jeunes professionnels comment en voit a la Banque mondiale ou à la BAD maintenant (il y a de gros risques d’effets pervers avec ce système !0. En fait, je crois que la première mesure pour rendre l'administration moins NON performante est d'abord d'OBLIGER les gens à faire le travail pour lequel ils sont payés.