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Quelle contribution des PPP à l’amélioration de la fourniture des services publics en Afrique : cas du Bénin

Posted on by Alix Landais

12052_Water_pumpingtif_050eb760e9Perçus comme une réponse possible aux défis techniques et budgétaires que représentent les projets d’infrastructure pour les autorités publiques, tant dans les pays développés qu’au sein des économies en développement, les partenariats public-privé[1] (PPPs) ont généré un regain d’intérêt depuis la crise économique et financière de 2008. Au cours de la dernière décennie, plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest incluant le Bénin, le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Rwanda et le Sénégal ont mis en place des partenariats public-privé pour répondre au besoin d’améliorer l’approvisionnement en eau des zones rurales, avec divers degrés de succès. De fait, en dépit de l’attrait budgétaire et financier qu’ils représentent pour les gouvernements, les partenariats public-privé ne sont pas une panacée : la seule recherche d’apports alternatifs pour combler le manque de financements nécessaires à investir dans le développement ou la réhabilitation d’infrastructures publiques ne justifie pas la structuration de projets sous la forme de PPP.

Le projet de réhabilitation et d’extension des systèmes d’approvisionnement en eau des communes rurales béninoises développé à partir de 2010 sous la forme de petites concessions administrées de façon indépendante par quatre municipalités locales en partenariat avec des opérateurs privés est un exemple de PPP financièrement viable, mis en place dans un contexte adéquat et structuré de manière à assurer une exécution efficace du projet sur le long terme. Le présent article vise à identifier les facteurs clef de succès ayant contribué à la réussite de l’expérience Béninoise, dans une optique d’adaptation et d’expansion de tels schémas au sein d’autres communautés rurales. 

Le projet de réhabilitation et d’extension des systèmes d’approvisionnement en eau des communes rurales béninoises fut conçu par IFC et la Banque Mondiale en partenariat avec le gouvernement, en vue d’assurer le financement partiel, la réhabilitation, l’extension et la gestion opérationnelle par le secteur privé de dix systèmes hydrauliques préexistants, desservant 41,000 habitants au sein de trois municipalités. Les dix sites pilotes furent groupés en quatre concessions indépendamment administrées par chaque municipalité et leurs contreparties privées, suite à la signature des contrats de PPP en 2014. Il est intéressant de relever que la gestion des systèmes hydrauliques des communes rurales concernées était déjà assurée par des opérateurs privés à l’époque ou le projet fut conçu : la décision de structurer le projet sous la forme de PPP visait à remédier à la faible performance des opérateurs privés sélectionnés dans le cadre des contrats d’affermage préexistant. D’une part, la création de nouveaux contrats a permis de mettre au défi les entreprises jusqu’alors en charge de la gestion des dix systèmes hydrauliques pilotes et de sélectionner de manière compétitive et transparente  les opérateurs privés les plus compétents. Le processus de sélection fut supervisé à la fois par des experts locaux et internationaux incluant IFC et le programme d’assainissement des eaux de la Banque Mondiale. D’autre part, l’élaboration de contrats de PPP a permis d’allonger à huit ans les dispositions signées entre les secteurs public et privé, invitant les entreprises répondant à l’appel d’offre à planifier l’élaboration et le management durable des infrastructures hydrauliques pilotes, au détriment des stratégies agressives de limitation des couts  parfois observées dans le cadre des contrats d’affermage court terme.

La répartition des risques entre le gouvernement, les municipalités et les opérateurs privés fut en outre révisée à la faveur d’approches économiquement plus rationnelles, où chaque risque fut affecté à l’acteur en mesure d’y répondre à cout inférieur aux autres parties prenantes. Tant la capacité des opérateurs privés à respecter leurs obligations contractuelles, que le niveau d’engagement gouvernemental s’en virent renforcés. Les autorités publiques acquirent notamment une meilleure compréhension du niveau de soutien au secteur privé requis afin de garantir la réussite du projet, tels que le développement d’instruments de garantie financières visant à attirer les investissements privés  et à encourager les l’engagement des banques commerciales; la mise en place de système de régulation efficaces ; l’amélioration des outils d’information mis à disposition des professionnels ; et la mise en place de systèmes de contrôle de la qualité de l’eau et d’audit de la performance des opérateurs privés.

Enfin, la signature d’accords clairs sur des objectifs communs relatifs à la livraison d’infrastructures et de services publics entre les municipalités et leurs contreparties privées a permis d’assurer l’exécution efficace des quatre contrats depuis 2014.

Le respect durant la conception du projet de la structure de gouvernance décentralisée des services publics d’approvisionnement en eau au Benin fut un facteur clef de succès : chaque municipalité s’est vue confier la gestion des appels d’offres liés aux concessions dont elles avaient la responsabilité, participant à accroitre la capacité des communautés locales en matière de mise en place et de gestion des contrats de PPP présents et futurs.   

La consultation des parties prenantes tout au long du processus et l’organisation par IFC de formations visant à clarifier la structure des contrats et la répartition des risques entre chaque acteur ont contribué  à renforcer les compétences des parties prenantes et leur appropriation du processus. L’adhésion des communautés locale, indispensable à  l’exécution du projet, fut en outre facilitée par l’exigence contractuelle imposée aux opérateurs privés d’améliorer la qualité et la durabilité des services d’approvisionnement en eau sans accroitre les tarifs imposés aux ménages.

L’assistance technique fournie au gouvernement par IFC et la Banque Mondiale a permis l’élaboration de systèmes de régulation efficaces et d’un cadre contractuel robuste facilitant la gestion du changement toute au long de la durée des quatre concessions.

Le défi de la disponibilité des ressources permettant le financement durable des investissements liés au projet fut enfin relevé grâce á l’assistance financière de la Banque Mondiale et à l’aide bilatérale néerlandaise, dont les apports en capitaux ont en retour accru la confiance des investisseurs privés. La compréhension du profil risque du secteur progressivement acquise par les banques commerciales béninoises a en particulier catalysé leur engagement à soutenir le secteur par le biais de dettes, de placements en actions  et d’autres instruments financiers mis à disposition des concessionnaires.

Le succès de l’expérience béninoise illustre dans quel cadre la mise en place de partenariats public-privé en zone rurale peut servir d’alternative aux schémas d’auto-administration des systèmes hydrauliques par les communes, et aux contrats d’affermage engageant les opérateurs privés. 

L’optimisation des ressources liées aux services d’approvisionnement en eau est mise en évidence par les gains d’efficacité économique et technique générés par le projet, et l’engagement accru des acteurs public et privés dans leur mission commune de service public. Des services efficaces d’approvisionnement en eau sont à présent délivrés aux communautés rurales au même cout qu’autrefois et l’extension des dix systèmes hydrauliques pilotes a permis d’élargir le nombre de ménages bénéficiant de ces services et de fait, les revenus fiscaux liés aux services d’assainissement des eaux.

La gestion simultanée de quatre concessions en des locations différentes permettra au gouvernement béninois de comparer la performance des opérateurs en charge de chaque système pilote et d’identifier des leçons claires permettant d’informer les décisions futures concernant la réplication des schémas de PPP à travers d’autres secteurs et d’autres régions.

Ainsi que le démontre l’expérience béninoise, les partenariats public-privé peuvent participer à améliorer la qualité et la durabilité des services publics lorsqu’ils permettent d’introduire les degrés d’expertise et d’innovation nécessaires à accroitre l’efficacité opérationnelle associée à la conception, la livraison et la maintenance d’infrastructures et de services publiques. Les PPP peuvent également aider les opérateurs  privés à optimiser leur propre efficacité opérationnelle, en participant à répartir de manière plus efficace les risques partagés avec le secteur public. La structure des PPP permet enfin une répartition plus claire, transparente et de long terme des responsabilités de chaque partie, scellée par un accord clair sur des objectifs communs relatifs à la livraison d’infrastructures et de services publics.

Alix Landais

[1] Les PPPs consistent en des accords de moyen à long terme entre les secteurs public et privé par le biais desquels certains services relevant de la responsabilité du secteur public sont administrés par le secteur privé. De tels schémas sont particulièrement appliqués dans les secteurs des technologies propres, de l’énergie et de l’électricité, de la gestion des déchets, de la télécommunication et des technologies de l’information et de la communication (TIC), des transports, et de l’assainissement des eaux.

How can PPPs help deliver better services in Africa? Evidence from Benin

Posted on by Alix Landais

12052_Water_pumpingtif_050eb760e9 Public Private Partnerships can help increase net benefits to society when they improve operators’ efficiency in delivering qualitative and sustainable public services in targeted geographical areas. In most cases, PPPs enable to bring private sector expertise and innovation to public services delivery, such as urban and rural water supply, which used to be managed by public authorities at ministries or municipalities level. PPPs can also help private operators to improve their own performance in delivering public services by engaging government support and enabling cost-effective allocation of risks between public and private parties.

Though common in the urban utility sector in Africa, PPPs were first introduced into the rural water supply sector in the early 2000s as an alternative to the community-based management model, which had fallen short in terms of meeting performance expectations for piped water systems[1]. Over the past decade, many West African countries including Benin, Burkina Faso, Mali, Mauritania, Niger, Rwanda and Senegal, tested PPPs for small piped water schemes with various level of success. The present article identifies key success factors which contributed to the successful Beninese experience, with a view to identify path for adaptation and scaling-up to broader rural areas and other African countries.  

The Small Towns Water Systems project initiated in Benin in 2010 illustrates how to prepare small PPP projects for competitive bidding an how to structure financially sustainable PPP concession arrangements. Under this project, the government of Benin aimed to improve water delivery to rural communities through the partial financing, rehabilitation, extension and operation by the private sector of 10 existing piped water systems covering 41,000 people across the three municipalities.[2] The 10 pilot sites were grouped into four clusters tendered as a separate transaction by each municipality, resulting in four concession agreements signed in 2014.

Interestingly, local rural water systems were already managed by private operators at the time the Small Towns Water Systems project was designed: The decision to structure the project as a PPP was based on revealed poor performance of private operators under existing lease agreement. In other words, the purpose of this PPP project was to leverage private operators’ capacity to improve their own performance in sustainably and qualitatively delivering water services to rural communities, by revising the contract structure binding them to the Government of Benin (GoB).

PPP contractual arrangements introduced a more cost-effective allocation of risks between the GoM, municipal authorities and private operators based on each actor’s ability to manage various risks at a lesser cost than other parties. Not only did risks reallocation make it easier for private sector operators to fulfil their contractual obligations, but it also participated to increase government support and commitment: By being re-transferred the project’s risks that it could manage at a lesser cost than private operators, the GoB acquired a better understanding of the level of support required from its part to ensure successful project delivery. Such responsibilities included (i) the development of risk sharing instruments to facilitate private investment and encourage entry of banks into the water sector – through foreign currency coverage mechanisms and first loss guarantees; (ii) ensuring the ownership of the PPP process by local stakeholders; (iii) establishing an effective regulatory system; (iv) channelling sustainable financing of infrastructure investments; (v) improving information tools and services to professional user; (vi) monitoring of water quality and regular audit of private operators’ performance.

IFC and the World Bank’s understanding of Benin’s decentralized political structure was a key factor contributing to the successful design and implementation of the project. In line with traditional water governance schemes, each municipality was given the responsibility to manage the tendering process for their respective clusters, which participated to build local authorities capacity to implement and manage current and future PPP contracts. The selection of most capable private operators at a national scale through a transparent and competitive bidding process with oversight from both local and international experts from IFC and the World Banks’ Water and Sanitation program (WSP) was a key component of improved water services delivery.

The shift from short-term contracting arrangement to long-term (8-year) PPP concession agreements additionally increased incentives for private operators to design, implement and manage services effectively, with a view to minimize maintenance costs over the duration of the project. This contributed to improved quality of services and improved availability of maintenance services.

Capacity building and ownership of the PPP process by key stakeholders was ensured through consultation and training of potential bidders to give them clear understanding of the proposed structure and sustainable risk allocation. Consumer voice was also reflected in the requirement to improve water services without increasing the price of water.

The international expertise and technical assistance provided by IFC and WSP enabled the GoB to build effective regulation schemes and robust contractual framework, including flexible terms to handle change management over the duration of the four concessions. Detailed contract design gave more clarity to private operators regarding their rights, obligations and the range of activities transferred to them, whilst performance monitoring tools were put in place to ensure water operators compliance with agreed regulations. Improved contracting practices and scheme design rules participated to the development of an enabling PPP environment.

The GoB also addressed the challenge of the availability of financial services and sustainable financing of investments. Financial assistance from the World Bank and the Dutch Cooperation enabled the GoB to demonstrate commitment and actual investments in the project, which in turn improved external investors’ confidence as reflected by local commercial banks commitment to support the water sector through debt, equity and various financing instruments to concessionaires. This resulted in local commercial banks improved understanding of the risk profile of rural water supply and increased commitment to support private operators.

Structuring the Small Towns Water Systems project as a PPP as an alternative to both community-based management and private sector lease agreement models improved services delivery’s Value for Money through efficiency gains and increased interactions between public and private stakeholders. Better quality services are now being delivered to rural communities at the same price than previously required to them. The project’s cost to society hasn’t increased whilst the benefits to society improved through the extension and redesign of existing water schemes resulting in increased households outreach.

The simultaneous management of four separate concessions will enable IFC and the GoB to monitor and compare each operator’s performance and to gather lessons informing future decisions towards the scaling-up of rural water PPP supply schemes across the country and the continent. Shall all four projects prove successful on the long run, the initiative will also increase private operators’ confidence in bidding for similar PPP projects across other sectors, thus increasing the growth of PPP penetration in Benin where national action plans are being implemented to rationalize and accelerate this process.

Alix Landais

[1] A review of progress in seven African countries Public-Private Partnerships For Small Piped Water Schemes, The World Bank Group / Water and Sanitation Program (WSP), 2014

 

 

 

[2] Benin: Piped Water Supply Systems in Rural and Small Towns, Public-Private Partnership Stories, IFC, 2014

 

 

 

Croissance, stabilisation politique et inclusion sociale : point sur les priorités stratégiques maliennes

Posted on by Alix Landais

1La crise politique, humanitaire et économique qui a affectée le Mali au cours des deux dernières années a profondément altéré les perspectives économiques et sociales encourageantes qui se dessinaient au début de la nouvelle décennie, en dépit de la récession mondiale. Le Mali était alors qualifié de modèle de stabilité politique (Société des Nations Unies, 2010) orienté vers l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) adoptés en 2000 par 193 États membres de l'ONU et plus de 23 organisations internationales. La définition du cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP) 2007-2011 et le programme de formalisation de la gestion des dépenses publiques attestent des efforts mis en œuvres afin de converger vers un modèle de croissance plus inclusif fondé sur des organes gouvernementaux transparents. Si l’atteinte des OMD d’ici 2015 semblaient dès lors compromise par les réalités sociales du pays, les progrès en matière d’accès à l’éducation et à l’eau étaient du moins sensibles. Outre la déconstruction institutionnelle générée par l’état de chaos politique qui a suivi le putsch du capitaine Amadou Haya Sanogo, les sévères crises humanitaire et économique qui ont affecté le pays – aggravées par le gel des flux d’aide publique au développement et la paralysie de l’activité économique – ont significativement altéré les perspectives de croissance favorables qu’augurait l’évolution des séries statistiques établies par l’OCDE et la Banque Africaine de Développement en 2010 dans le cadre de la publication annuelle des Perspectives Economiques en Afrique[1].   

Un an après l’élection du président Ibrahim Boubakar Keita et suite à la réhabilitation de l’administration malienne dans le nord du pays, les priorités gouvernementales sont claires : le développement des infrastructures et du secteur productif sont au cœur du plan de relance économique, tandis que la poursuite et la consolidation des réformes structurelles et le renforcement du secteur social constituent le socle d’un modèle de croissance souhaité plus inclusif et transparent.

Aux réformes structurelles menées par le gouvernement en exercice, s’ajoute la perspective de redéfinition des relations de coopération du Mali avec ses partenaires régionaux et internationaux qui participent à travers la coopération économique et l’assistance technique et financière, au développement d’un Etat malien fort et stable. Il s’agit pour le Mali d’accroitre son influence économique et politique globale, dans le cadre des logiques de régionalisation en œuvre en Afrique de l’Ouest d’une part, et de relations de coopération pour le développement plus transparentes et équilibrées d’autre part.

Un budget de 3,3 milliards d’euros d’aide au développement a été acté lors de la grande Conférence des donateurs de mai 2013, afin de répondre à l’urgence de la situation malienne. Les deux tiers des fonds ont déjà été engagés et un tiers a été versé, dont 300 millions d’euros d’aide budgétaire pour l’Etat. Ces engagements, de même que la nature de la coopération actuelle entre le Mali et ses partenaires techniques et financiers constituent des  éléments clefs pour son redressement fondé sur le cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP)[2] approuvé en décembre 2011. Toutefois, si cette assistance technique et financière est nécessaire – voire indispensable dans le contexte actuel – l’aide au développement n’a pas vocation à être inclue indéfiniment dans les prévisions budgétaires maliennes: elle doit au contraire fournir une assistance permettant la progressive autonomie du pays. Tant la volatilité de l’aide au développement que la façon – souvent questionnable – dont elle fut par le passé gérée par les gouvernements en exercice ont drastiquement et systématiquement impacté l’économie malienne. Le Mali bénéficiait en 2009 d’apports de l’ordre de 855 millions de dollars US (565 milliards de francs CFA) au titre de l’Aide Publique au Développement (APD),  soit une assistance extérieure équivalente à 13,2% du PIB (58 dollars par habitant) qui a représenté en 2009 près de 40% des dépenses totales et 65% du financement des investissements publics. Cette assistance extérieure a plus que doublé entre 2001 et 2011.

Si les relations de coopération pour l’aide au développement ont été repensées en 2010 par les pays membres du comité d’aide au développement de l’OCDE á la faveur des pays bénéficiaires dans le cadre de la déclaration de Paris, il importe quoiqu’il en soit d’envisager un modèle de développement convergeant vers la progressive indépendance du Mali vis a vis de l’aide financière au développement, pour l’instant inclue à part entière dans le budget gouvernemental et les prévisions de dépenses nationales.

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Les dynamiques d’intégration régionales pourraient dans ce cadre constituer une clef de stabilisation et de résilience pour l’économie malienne. Le Mali a ratifié pratiquement tous les accords et protocoles d’intégration et de coopération régionale développés par la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et de l’UEMOA. Participer à l’approfondissement du processus d’intégration régionale tout en poursuivant les efforts de conformité de la politique économique et financière malienne aux accords régionaux devrait accroitre sur le long terme la crédibilité et l’influence du Mali au sein de la communauté internationale. L’appartenance du Mali à la zone UEMOA contribue en outre à sa stabilité financière, de même que la surveillance prudentielle assurée par la Commission bancaire de l’Afrique centrale (COBAC).

Tant la continuité des logiques d’intégration régionale que l’actuel processus de reconstruction institutionnel et étatique ouvre la voie vers de nouvelles bases politique, économique et sociale sur lesquelles fonder un modèle sociétal en adéquation avec les besoins et les aspirations de la population malienne. Le respect de telles lignes stratégiques devrait permettre sur le long terme de réduire la dépendance – et de fait la vulnérabilité de l’économie malienne – vis-à-vis des flux volatiles d’aide au développement et de fonder les bases d’un modèle de croissance durable et adapté aux réalités conjoncturelles du Mali.

Alix Landais

[1] BAFD/OCDE 2010 Perspectives Economiques en Afrique, 2010

[2] Le CSCRP est  le cadre de référence de la politique de développement du Mali. Il s’appuie sur 3 axes stratégiques : (i) la promotion d’une croissance accélérée, durable, favorable aux pauvres et créatrice d’emplois et d’activités génératrices de revenus ;  (ii) le renforcement des bases à long terme du développement et l’accès équitable aux services sociaux de qualité  et (iii) le développement institutionnel et la gouvernance.