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L’accord de Zone de Libre-Echange Continentale

Posted on by Pauline Deschryver

La naissance de la zone de libre échange continentale (ZLEC), dont l’accord a été signé en grande pompe le 21 mars au sommet de l’Union Africaine (UA) à Kigali, s’inscrit dans une trajectoire linéaire. Dans les années suivant les indépendances, le panafricanisme avait le vent en poupe, favorisant une velléité d’initiatives intergouvernementales de coopération économique multisectorielle et d’initiatives bilatérales ou multinationales mono-sectorielles. Le traité d’Abuja, en 1994, en prévoyant la Communauté Économique Africaine (CEA) d’ici 2027, pose les jalons de l’intégration continentale avec une monnaie commune, une mobilité des facteurs de production et la libre circulation des biens et des services. Le traité ouvre aussi la voie à la mise en place de Communautés Economiques Régionales (CER). Depuis lors, quatorze CER ont été créées[1], avec des états d’avancement assez hétérogènes. En 2012, est adoptée au sommet d’Addis Abeba une feuille de route pour l’intégration continentale dans laquelle la ZLEC prend pleinement place : une zone économique tripartite entre 26 pays en 2017 (zone de libre échange tripartite ou ZLET), un marché commun en 2023 et, à terme, une Communauté Economique Africaine.

Étape clé de ce processus, la ZLEC porte cinq objectifs majeurs : disposer d’une force de négociation renforcée auprès des partenaires extérieurs au continent, ce qui repose sur une diplomatie commune et non pas parcellaire et bilatérale, faisant le jeu des pays extérieurs ; promouvoir un commerce intrarégional en supprimant les barrières tarifaires et non tarifaires, en visant une hausse de 60% d’ici 2022[2] ; appuyer le développement régional par un effort de diversification et d’industrialisation soutenu, basé sur une complémentarité renforcée des secteurs et des infrastructures, et assis sur un marché potentiel de 1,2 milliard de personnes, pour un PIB cumulé de plus de 2 500 milliards de dollars ; supprimer les obstacles à la libre circulation des facteurs de production pour gagner en compétitivité ; s’acheminer vers une coopération et, in fine, une stabilité monétaire.

Après la signature de l’accord réunissant quarante-quatre pays en mars 2018[3], d’autres étapes sont prévues pour que la ZLEC entre pleinement en vigueur. D’une part, 50% minimum des pays membres de l’UA devront ratifier l’accord dans un délai d’un an. D’autre part, il s’agira de régler des points de la première et de la deuxième phase concernant l’investissement, la politique de la concurrence et la propriété intellectuelle.

Cependant, la signature de l’accord est loin d’être gage de sa viabilité et de son effectivité. Ces dernières peuvent être évaluées à la lumière du cadre de réflexion et d’élaboration de la ZLEC. En effet, la ZLEC se fonde sur une démarche de construction par blocs. Elle entend capitaliser sur les acquis des différentes CER existantes et les consolider afin, à terme, d’arriver à un niveau égal sinon supérieur de libéralisation et d’intégration à l’échelle continentale.

Or, en dépit de cette logique de bon sens, de nombreux écueils existent. Tout d’abord, les bases de la ZLEC, les CER, sont fragiles. S’il est bon de rappeler certaines réussites –  par exemple, dans le domaine énergétique, le Southern African Power Pool, un système hydroélectrique partagé entre douze pays d’Afrique de l’Est – beaucoup de CER présentent de nombreux défauts. Le premier est leur nombre, puisqu’il existe plus d’organisations régionales en Afrique qu’ailleurs, avec de nombreuses juxtapositions – seuls huit pays sur cinquante-quatre n’appartiennent qu’à une seule organisation. Ces difficultés risquent fort de se retrouver dans la ZLEC, avec des enjeux complexes de chevauchement et de tensions lors de négociations entre les pays. D’autre part, le grand nombre de pays au sein de la ZLEC peut être une source de conflit. L’hétérogénéité des membres – petits et grands pays, pays enclavés et pays côtiers, pays aux niveaux de développement variés, ethnies et langues représentées – implique une plus grande difficulté à trouver un consensus et des coûts politiques en matière de fourniture de biens publics plus élevés.

En outre, pour les détracteurs de l’accord, l’aspect matériel est un facteur critique. L’état des infrastructures en Afrique, avec des niveaux de développement hétérogènes mais globalement faibles, constitue un sérieux frein à la mise en œuvre de l’accord de libre-échange.  De plus, il est opportun de se demander, en faisant le bilan en demi-teinte des acquis et bénéfices de l’intégration régionale africaine, si le coût du processus n’a pas finalement absorbé ses avantages. Enfin, les vœux de transformation et de diversification économique nourris par l’accord pourraient s’avérer pieux en raison d’un manque de complémentarité économique et commerciale entre les pays membres.

Dès lors, l’enthousiasme des signataires enjoint de rappeler les facteurs clés de succès pour la ZLEC. Premièrement, la mise en œuvre doit concilier cohésion continentale et adaptation nationale. Ainsi, sur l’exemple réussi de la Communauté d’Afrique de l’Est, la ZLEC a tout intérêt à nommer une agence par pays membre chargée de coordonner l’effectivité de la ZLEC sur son territoire. Deuxièmement, afin de forcer la main sur le terrain des plus récalcitrants, car c’est bien là que tout se jouera, un système de sanctions et d’incitatifs adaptés doit être établi. La responsabilisation des acteurs, à différents échelons, est à renforcer, pour que tout un chacun comprenne, s’approprie et mette en œuvre le changement induit par un tel accord panafricain. Troisièmement, le cadre institutionnel doit être souple et simple. Si le cadre des CER sert de base, il représente aussi un enchevêtrement juridique et commercial susceptible d’embourber la ZLEC. C’est pourquoi, à terme, la mise en place d’un cadre épuré est à souhaiter. Quatrièmement, l’intégration continentale portée par la ZLEC a beaucoup à apprendre des manquements du modèle européen. Souvent dépeint comme éloignée et obscure pour les citoyens, la construction européenne souligne a contrario la nécessité de rendre accessible et compréhensible une telle structure à ceux qu’elle entend servir in fine. Enfin, tout comme le marché commun est un aspect parmi d’autres mais dont la pertinence est indissociable d’autres politiques économiques, la ZLEC doit aller de concert avec la mise en place de politiques ambitieuses et pragmatiques, sur la base du plan BIAT (Boosting Intra African Trade) de l’UA.

Outre l’effectivité, l’inclusivité et la pérennité sont deux enjeux critiques pour la ZLEC ; l’ultime ambition de l’Union Africaine pour la ZLEC étant son accomplissement en CEA. De nombreux analystes mettent en garde contre les risques qu’un tel accord fait peser sur les pays les plus faibles et les populations fragiles. En effet, la loi du plus fort étant hélas bien souvent la meilleure, les intérêts des pays les plus puissants risquent de prévaloir, au détriment de pays moins richement dotés. Ainsi, le coût de l’intégration à une union douanière au sein d’une organisation à géométrie variable sera élevé pour des petits pays. C’est pourquoi des mesures d’accompagnement sont primordiales pour accompagner et assurer la mise en œuvre de l’accord. Pour les économies les moins diversifiées, l’argument de l’industrialisation et des bénéfices du libre-échange n’apparait guère convaincant. Faire compétir sur un même marché le Maroc, dont 75% de ses exportations est composé de plus de 80 lignes de produits, contre le Tchad, pour qui le seul pétrole totalise plus de ce même taux (82,36%)[4], se révèle être un match bien inégal.

En outre, la ZLEC ne sera pas sans répercussion sur le commerce informel africain, segment primordial des économies du continent. Des mesures d’accompagnement sont donc bienvenues, pour ne pas bouleverser brutalement ces systèmes et/ou risquer l’échec de la ZLEC si les mesures sont contournées. De même, les règles induites par la mise en place d’un marché économique commun, telles que les règles d’origine et phytosanitaires ne vont pas sans péril et sans coût pour les petits exploitants agricoles, qui représentent pourtant plus de 60% des emplois en Afrique subsaharienne[5]. La mise aux normes implique donc des aides et des formations pour s’adapter et se conformer à ce nouveau cadre.

En conclusion, s’il est bon de sourire devant les photos de poignées de mains satisfaites de nos présidents, il est tout autant souhaitable de ne pas se réjouir trop vite, le plus dur restant à faire. 

[1] L’Afrique compte 14 CERs. Mais seuls huit ont été officiellement reconnus par l’Union africaine : la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) ; la Communauté de Développement de l’Afrique du Sud-est (SADC) ; la Communauté Economique de l’Afrique Centrale (CEEAC) ; l’Union du Maghreb Arabe (UMA) ; la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) ; le Marché Commun de l’Afrique du Sud-est (COMESA) ; la Communauté Economique des Etats Sahélo-Sahariens (CENSAD) et l’Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD).

[2] Le commerce intrarégional étant aujourd’hui de 16%.

[3] Parmi les non-signataires, on compte notamment le Nigéria, le Bénin, l’Érythrée, le Burundi, la Namibie et la Sierra Leone.

[4] Atlas.cid.harvard.edu

[5] Rapport de l’Alliance pour une révolution verte en Afrique (Agra) – Septembre 2017

Lancement de la zone de libre-échange continentale : nouvelles perspectives pour le commerce africain ?

Posted on by Rubrique Analyse Economique

Centerm3787_9x13_300_06092012162035Le sommet de l’Union africaine (UA) qui s’est tenu le 15 juin à Johannesburg, en Afrique du Sud, a formellement lancé les négociations en vue de l’établissement d’une Zone de libre-échange continentale (ZLEC) en Afrique. La ZLEC est une initiative prioritaire de l’Agenda 2063 de l’UA, qui énonce la vision de la trajectoire du développement africain au cours des cinq prochaines décennies. La ZLEC est un des piliers de la mise en œuvre de l’aspiration de l’Agenda 2063, celle d’une Afrique prospère s’appuyant sur une croissance inclusive et sur un développement durable. Cette aspiration repose sur la mise en œuvre de politiques visant la réalisation d’une convergence systématique vers les pays et les régions plus développés, ainsi qu’une intégration croissante dans l’économie mondiale en tant que partenaire respecté.

Il est prévu que la ZLEC regroupe les 54 États membres de l’UA, avec une population de plus d‘un milliard de personnes et un PIB combiné de plus de 3 mille milliards de dollars EU en 2014. Selon la recherche menée par la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique (CEA), la conclusion et la mise en œuvre fructueuses d’un accord sur la ZLEC, complétées par des efforts visant à améliorer les infrastructures liées au commerce et les procédures douanières, ainsi qu’à réduire les coûts de transit et autres coûts des échanges, pourraient entraîner une hausse de 52 pourcent (35 milliards de dollars) du commerce intra-africain d’ici 2022, partant d’un scénario 2017 pour année de base. La conclusion des négociations est attendue pour 2017. Le sommet de l’UA à Johannesburg a clarifié la portée, les arrangements institutionnels, les principes directeurs et d’autres modalités pratiques relatives aux négociations. Le sommet a réaffirmé la date de 2017 en tant qu’année indicative pour la finalisation des négociations.

Le calendrier ambitieux des négociations de la ZLEC est lié au fait que la mise en œuvre du Traité d’Abuja, qui sert de base juridique pour les négociations, a pris du retard. Entré en vigueur en 1994, ce dernier fournit une feuille de route destinée à promouvoir l’intégration régionale en Afrique, avec des jalons clés tels que l’établissement d’une union douanière d’ici 2022 et d’une communauté économique africaine d’ici 2028.

Ainsi, le lancement des négociations sur la ZLEC constitue également une initiative politique qui vise à maintenir le cap de la mise en œuvre du Traité d’Abuja. Mais il y a aussi un changement majeur dans l’approche de l’intégration régionale en Afrique. Les Communautés économiques régionales (CER) restent d’importantes pierres d’assise dotées de capacités de mise en œuvre. Toutefois, l’accent est désormais placé sur des arrangements à l’échelle continentale. C’est dans ce contexte que l’on doit inscrire l’ambition d’arriver à un accord sur la ZLEC dans un délai de deux ans.

La négociation sur la ZLEC a également été lancée dans un contexte d’incertitude croissante sur l’orientation future du système commercial multilatéral, à un moment où le commerce mondial est en pleine évolution, avec l’essor des accords commerciaux méga-régionaux – notamment le Partenariat transatlantique pour le commerce et l’investissement (PTCI ou TTIP), le Partenariat trans-pacifique (TPP) et le Partenariat économique global régional (RCEP).    

L’Afrique ne fait partie d’aucune de ces configurations émergentes et devrait être négativement affectée par ces accords. Selon les estimations de la Commission économique pour l’Afrique (CEA), en raison de l’érosion des préférences et de la concurrence accrue à laquelle les pays africains seront confrontés dans les marchés concernés par les accords commerciaux méga-régionaux, le total des exportations africaines pourraient baisser de 2,7 milliards de dollars EU (soit 0,3 pourcent) d’ici 2020, par rapport à un scénario sans accords méga-régionaux. Bien que cet effet de détournement des échanges puisse être perçu comme relativement négligeable, la la CEA souligne que les exportations de l’Afrique pourraient diminuer dans des catégories critiques, les plus fortes réductions étant prévues dans le secteur des biens industriels, en particulier eu égard aux échanges avec les pays du RCEP. Cependant, la mise en place effective de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC), en particulier si elle est associée à des mesures visant à réduire les coûts des échanges, peut contrebalancer les potentiels effets négatifs des accords commerciaux méga-régionaux.

Plus généralement, les arrangements commerciaux préférentiels entre l’Afrique et certains partenaires clés sont également en train d’évoluer. Les Accords de partenariat économique (APE) avec l’Union européenne ont pour l’essentiel été conclus. Si les pays les moins avancés (PMA) continuent de bénéficier d’un accès préférentiel aux marchés européens, les APE ont introduit une réciprocité dans les arrangements commerciaux entre l’Afrique et l’Europe. Dans le même temps, les États-Unis ont renouvelé leur Loi sur la croissance et les opportunités en Afrique (AGOA) pour 10 ans, jusqu’en 2025. Mais ils ont indiqué qu’ils comptaient également suivre la voie tracée par l’Europe, à savoir le passage à des relations commerciales réciproques. Dans les relations avec la Chine et d’autres grands pays émergents, des stratégies commerciales effectives n’ont pas encore été pleinement formulées.

Ces évolutions montrent clairement que s’ils ne concluent pas des arrangements commerciaux préférentiels entre eux, les pays africains qui participent à différentes communautés économiques régionales (CER) pourraient finir par offrir aux partenaires extérieurs de meilleurs termes que ceux qu’ils s’imposent entre eux. Par exemple, le Sénégal, qui est membre de la CEDEAO, commerce sur une base NPF avec le Kenya, qui est membre de la CAE, mais chacun des pays s’est engagé à offrir un accès préférentiel à l’Europe lorsque leurs arrangements APE respectifs seront pleinement mis en œuvre. Hormis la volonté politique de maintenir le cap sur les étapes fixées par le Traité d’Abuja, les implications des accords commerciaux méga-régionaux et l’évolution du paysage commercial forment un contexte qui rend d’autant plus urgente la conclusion d’une ZLEC.

Arrangements pratiques

Le sommet de l’UA à Johannesburg a établi que les négociations devraient couvrir le commerce des marchandises, mais également celui des services, l’investissement, les droits de propriété intellectuelle et la politique de concurrence. Les principes devant guider les négociations sur la ZLEC ont également été adoptés, tels que: « les ALE des CER comme éléments constitutifs de la ZLEC », « la préservation de l’acquis », « la géométrie variable », « la flexibilité », « le traitement spécial et différencié », « la transparence » ou encore « la divulgation des informations ». Ces principes de négociation sont cruciaux pour la réussite des négociations.

En dépit des opportunités offertes par la ZLEC, il est évident qu’il s’agira d’une entreprise complexe. La négociation aura lieu entre 54 pays et 8 CER à divers niveaux de développement et avec des capacités différentes. L’OMC en est le plus proche équivalent, mais les négociations sur la ZLEC seront menées sans les ressources techniques et le Secrétariat de l’OMC. Il est donc essentiel, pour la réussite des négociations, de tenir compte de ces contraintes en termes de ressources et de capacités.

La portée et le calendrier des négociations prévoient que les biens et les services seront négociés de manière simultanée. Ceci pourrait certes sembler trop ambitieux, compte tenu des capacités de négociation, mais cette décision a pour but de permettre des concessions réciproques entre pays ayant un avantage comparatif plus fort dans l’un ou l’autre de ces secteurs. Le rôle crucial que joue le secteur des services dans la création d’emplois, de revenus, ainsi que dans les chaînes de valeur est à présent largement reconnu. Et en effet, c’est dans les services plutôt que dans les biens que certains petits pays africain pourraient trouver leur zone de compétitivité.

Un autre défi à relever, d’un point de vue pratique, consiste à s’assurer que les gains devant résulter de la ZLEC sont répartis aussi largement que possible entre les pays participants. Certains des petits pays sont préoccupés par le fait que les grands pays domineront la ZLEC, tant en termes de négociations que de résultats. Ces inquiétudes soulignent l’importance que revêtent des principes tels que le traitement spécial et différencié et la géométrie variable, qui fournissent les flexibilités nécessaires pour répondre aux différents besoins de développement. Dans le même temps, la majeure partie des pays de la ZLEC étant des PMA, il est toutefois important de veiller à ce que le poids des obligations ne soit pas supporté par le petit nombre de grands pays relativement plus développés. Il sera crucial de s’inspirer de l’expérience acquise par les CER dans la manière de traiter ces questions dans la pratique et des enseignements qui peuvent être appliqués.

Perspectives

Il faut du temps pour mener des négociations commerciales. Les négociations sur la Zone de libre-échange tripartite (ZLET ou TFTA), officiellement lancées en juin 2011, n’ont été conclues qu’en 2015, avec une période supplémentaire de 12 mois accordée pour finaliser diverses questions techniques. Pour les négociations sur la ZLEC, une option serait d’adopter une approche en deux étapes, qui comprendrait : 1) la recherche d’accords ayant une valeur commerciale dans tous les domaines où cela est réalisable, comme « récolte précoce » ; 2) la poursuite des négociations au-delà de 2017 dans tous les domaines restants, au besoin avec un calendrier flexible pour leur conclusion.

Le commerce des biens est un domaine où une « récolte précoce » est possible, avec la possibilité d’un accord rapide sur des questions telles que les normes, les douanes et la facilitation des échanges, et d’autres, pendant que les questions tarifaires sont en cours de résolution. Pour le commerce des services, il serait possible de mettre un accent particulier sur les services qui facilitent l’investissement (ceux liés aux affaires, les services financiers, les TIC, etc.) ou qui réduisent les coûts des échanges (transport, logistique, commerce électronique, etc.) afin d’assurer des gains rapides pour les économies africaines. Il est également possible d’obtenir un accord rapide pour des questions telles qu’un régime d’investissement commun, la politique de concurrence et les droits de propriété intellectuelle, en s’appuyant sur les arrangements existants dans les CER et sur d’autres mécanismes de coordination.

En conclusion, le lancement des négociations de la ZLEC marque le début d’un processus qui pourrait rapprocher l’Afrique de ses objectifs de développement et de la réalisation des aspirations de l’Agenda 2063. Outre les bénéfices tangibles qui en découleront, la négociation et la mise en œuvre fructueuses d’un accord sur la ZLEC, en tant que pacte commercial moderne du 21ème siècle, seront un signal de la détermination du continent à rompre avec les récits négatifs du passé pour se tourner vers un avenir fondé sur une prospérité partagée. Un échec n’est pas envisageable. 

Article initialement paru sur le site de l'ENDA/CACID