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La réforme de l’Etat en Afrique : obstacles et perspectives

Posted on by Mouhamadou Moustapha MBENGUE

169498522Qu’est-ce que la réforme de l’Etat ?

Les programmes de réforme de l’Etat ont connu différentes fortunes à travers le monde. Dans des pays comme les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, les administrations publiques ont été modernisées suivant les théories de la « nouvelle gestion publique » (New Public Management), qui prennent le contrepied de l’Etat wébérien. Ce dernier met l’accent sur les procédures écrites, la hiérarchie administrative et la neutralité des agents de l’État : il est caractérisé par une bureaucratie lourde et sclérosée, dont les décisions sont lentes et peu efficaces. Le NMP propose une simplification des procédures utilisées dans l’administration publique, avec l’adoption d’une organisation horizontale qui permet la rapidité de la prise de décision grâce à la polyvalence des agents de l’Etat. Il repose sur la nécessité de prendre en compte l’évolution des sociétés humaines, dans un contexte de mondialisation accrue où l’information, les flux financiers, les biens et services circulent de manière ultra rapide. De même, les besoins des usagers du service public ont évolué fortement dans tous les secteurs et commandent l’adaptation de l’Etat à cette évolution. Le NMP est donc apparu dans les années 1980 en prônant une utilisation plus efficiente des ressources de l’Etat, dans une optique d’accomplir plus de services publics avec moins de moyens financiers en considération du besoin de rationalisation des dépenses publiques.

Ainsi, dans le cadre du NMP la finalité du service public est privilégiée et non le caractère réglementaire et légal-rationnel du processus de décision. Le résultat obtenu importe plus que le respect des lois et de l’autorité dans l’action publique. Cela a favorisé l’apparition de l’Etat qui fait faire au détriment de l’Etat qui fait lui-même ; d’où la multiplication des procédés de gestion privée dans l’administration publique (concessions et délégations de service public, partenariats public-privé, appels d’offre). La centralisation du pouvoir qui caractérise l’Etat wébérien disparaît au profit de la décentralisation vers des autorités locales de plus en plus autonomes et responsables. L’Etat se fait entrepreneur en confiant des missions spéciales à des agences et entreprises publiques. Ou alors il les confie à des organismes privés spéciaux.

Les obstacles à la réforme de l’Etat en Afrique

En Afrique, l’introduction de ce concept de nouveau management public a probablement été plus difficile qu’ailleurs. Nombre d’Etats africains, caractérisés par des systèmes centralisés et autoritaires, peinent à s’adapter à la modernité. Dans bien des cas, l’organisation du pouvoir politique est encore trop verticale: c’est le pouvoir central qui définit les orientations, nomme aux postes à responsabilité, octroie les fonds, définit la marche à suivre, surveille à tout moment : ceci favorise le développement d’un système patrimonial, qui ne bénéficie qu’à une petite élite connectée au pouvoir politique et ignore en définitive le but ultime du service public, à savoir le bien commun. Ainsi, la plupart des tentatives de réforme de l’Etat ont connu peu de succès.

Cela a été le cas en République démocratique du Congo (RDC), où le pouvoir exécutif et les hauts fonctionnaires qui devaient mettre en œuvre les programmes de réforme les ont délibérément entravés ou ont tout simplement détourné les fonds qui y étaient alloués. La corruption généralisée et l’absence de culture démocratique ont eu raison des efforts des partenaires internationaux qui visaient à reconstruire le pays au début des années 2000. De plus, la centralisation du pouvoir opérée au sommet a beaucoup entravé la réussite des programmes de réforme. Joseph Kabila a concentré entre ses mains l’essentiel des pouvoirs de décision, pendant que son cabinet se chargeait de mettre au pas les fonctionnaires et même les ministres. Cela a mené à une véritable paralysie des efforts des bailleurs de fonds pour moderniser l’Etat, ainsi qu’à un malheureux statu quo.

Au Mozambique, les programmes de réforme de l’Etat se sont heurtés au manque de formation des agents publics aux principes les plus élémentaires de la gestion publique en grande partie. Dans ce pays, les structures administratives étaient quasi-inexistantes au moment où le NMP se mettait en place.  Ainsi, les autorités politiques ont mis la charrue avant les bœufs car les agents de l’Etat ignoraient les principes de base de la gestion publique ; ce qui a entravé une mise en place adéquate des outils de modernisation : e-gouvernement, guichets uniques, concurrence, etc. Le gouvernement a donc créé des programmes de formation destinés aux cadres publics pour les doter des compétences managériales nécessaires à la conduite des réformes. Chez le voisin sud-africain, une tare majeure de la réforme de l’Etat  a été la politisation de l’administration et la confusion entre la hiérarchie du parti au pouvoir (l’ANC) et la hiérarchie administrative. Il est vrai que l’administration publique sud-africaine était caractérisée par un centralisme très fort, imposé par le système d’apartheid. Le pouvoir politique déterminait les grands critères de la vie administrative : nomination des hauts fonctionnaires, salaires, grades, etc. Mais en essayant de rompre avec ces pratiques à son arrivée au pouvoir en 1994, l’ANC s’est lui-même transformé en un véritable parti-Etat dans l’Afrique du Sud postapartheid. En voulant se débarrasser à tout prix de l’ancien système, le gouvernement ANC a introduit des mesures de discrimination positive dans la fonction publique en ce qui concerne les recrutements comme les promotions. Cependant, des excès en la matière  ont été commis. La Commission du Service Public qui était chargée de mettre en place la réforme de la fonction publique était contrôlée par le pouvoir exécutif. De ce fait, la fonction publique sud-africaine s’est transformée en un réceptacle des militants de l’ANC, et les nominations à des postes administratifs ont avant tout permis de récompenser la loyauté politique. Bien entendu, plusieurs mesures ont été bénéfiques au pays, mais un grand effet pervers de la réforme a été la politisation accrue de l’administration.

Comment faire pour mieux réformer l’Etat ?

Plusieurs paramètres importants ont été ignorés lors de la conception des programmes de réforme de l’Etat en Afrique. Moderniser l’administration publique n’est pas chose aisée, et les résultats d’une réforme ne peuvent pas apparaître du jour au lendemain. Mais quelques lignes directrices peuvent être retenues pour arriver à une meilleure réforme de l’Etat en Afrique. Globalement il faudra privilégier la culture du résultat, la simplification des procédures administratives, et le choix des meilleurs profils pour l’ensemble de l’administration publique, afin de parvenir à un meilleur succès de la réforme de l’Etat. Dans le même temps, il sera nécessaire de desserrer les liens entre le politique et l’administratif pour permettre aux hauts fonctionnaires d’exécuter correctement les programmes de réforme. Il faudrait également que les autorités politiques s’engagent beaucoup plus dans leur mise en œuvre, en les défendant clairement et en y apportant beaucoup d’énergie, afin d’insuffler un souffle d’encouragement à tous les niveaux d’exécution. Il serait aussi bon d’injecter suffisamment de fonds à ces programmes de réforme pour chercher, trouver, et se donner les moyens de les réussir. La réforme de l’Etat n’est pas une gageure pour l’Afrique ; elle doit être menée avec engagement et résolution pour permettre de rattraper le retard accusé dans la modernisation administrative. En particulier, il faudra accorder une grande importance à la formation des cadres publics chargés d’implémenter les réformes, afin qu’ils s’en approprient et garantissent leur succès. Il faudra également lutter contre les pratiques corruptrices auxquelles les agents publics chargés de mettre en œuvre les programmes de réforme sont exposés. Enfin, il faudra opérer un diagnostic des priorités économiques et sociales pour chaque projet de réforme afin de toujours placer l’intérêt général au début et à la fin de toute action publique. 

La réforme de l’Etat au Mozambique (2)

Posted on by Mouhamadou Moustapha MBENGUE

 

mozambique

Dans la deuxième partie de cet article sur la réforme de l'Etat au Mozambique, Mouhamadou Mbengue présente les premières mesures de réforme déterminantes et propose une explication à leurs résultats insatisfaisants.

II L’adoption des premières réformes publiques déterminantes au Mozambique


Un plan décennal de réforme de l’Etat, intitulé Stratégie globale en faveur de la réforme du secteur public (EGRSP), fut adopté en 2001 sous l’égide des bailleurs de fonds. Ce nouveau programme avait pour but d’amener de véritables changements dans l’exécution des services publics, en passant par : « la décentralisation, la gestion des ressources humaines, la politique publique, la gestion financière publique et la lutte contre la corruption ». (1)

Les éléments du NPM inspirent fortement les politiques publiques : « guichets uniques », gouvernement électronique, mise en concurrence pour les marchés publics dans la prestation de service et le recrutement des hauts fonctionnaires, nouveau régime salarial, systèmes de gestion du rendement, responsabilité financière, entre autres. (2) 

Les finances publiques en particulier subirent une véritable cure d’assainissement, et la lutte contre la corruption est rapidement devenue un sacerdoce. Dans le même temps, une simplification des procédures se mit en place dans la plupart des services publics contre les lenteurs bureaucratiques. Cependant, les formalités n’ont pas atteint le degré de standardisation souhaité, malgré la création de « guichets uniques », du fait du manque de formation des agents. Idem pour l’e-gouvernement.

Il faut en déduire que la plupart des fonctionnaires n’ont pas eu les compétences nécessaires pour atteindre les objectifs des réformes passant par les méthodes administratives modernes. Le poids de la culture politique et des réflexes habituels a beaucoup galvaudé l’élan de changement. Plus de la moitié des cadres publics ne possèdent pas un diplôme d’enseignement supérieur (3) et ignorent les principes les plus basiques du fonctionnement de l’Etat. Pour palier ce déficit, le gouvernement créa en 2004 des formations destinées aux agents de l’Etat. L’institut Supérieur d’Administration Publique (ISAP) fut ouvert pour offrir ces nouvelles formations.

III Améliorer les programmes de réforme par le capital humain

La plus grosse erreur commise par les dirigeants politiques mozambicains, comme la plupart de leurs collègues africains, a été de croire qu’il suffisait d’adopter les programmes issus du NMP pour parvenir à un Etat moderne en un temps record. L’application immédiate des recettes et préceptes des bailleurs de fonds n’ont pas suffi.

Ces derniers ont complètement fait table rase du degré de culture démocratique nécessaire dans tout pays avant l’introduction d’éléments du Nouveau Management Public. Pour remplacer l’etat wéberien, encore faut-il qu’il existe. Les techniques administratives modernes n’ont pas pu avoir le résultat escompté du fait de l’absence d’Etat solide. Les agents responsables de leur exécution n’avaient pas reçu les notions de base en matière de service public et de gestion, non même celles wébériennes. L’efficacité n’a donc pas été au rendez-vous.

Ainsi, malgré le grand nombre de mesures entreprises pour améliorer la gestion publique, les résultats escomptés ne sont pas venus. La multiplication des programmes, écoles, et procédures modernes n’y a donc pas fait grand chose. L’une des raisons principales en est que les fonctionnaires mozambicains n’ont pas de formation de base sur le fonctionnement de l’Etat classique, de type wébérien. Cette carence est imputable à la brutalité de la libération nationale.

Comme Harry Taylor, spécialiste reconnu du Management Public dans les pays en développement, l’a si bien décrit, les administrations publiques doivent « apprendre à marcher avant de courir ». (4) La plupart des programmes de réforme ont brûlé les étapes rudimentaires de la gestion publique. L’inclusion de techniques modernes visant à améliorer le rendement et l’efficacité du service public est bien entendu inévitable au Mozambique. Mais à l’heure actuelle, la priorité doit être la formation des agents de l’Etat aux concepts de base de la gestion des affaires publiques.

De manière générale, l’administration publique africaine souffre du niveau de ses fonctionnaires. Ceux-ci, même lorsqu’ils ont acquis des enseignements orientés vers la gestion publique, ne se soucient pas beaucoup des impacts de leurs décisions pour l’intérêt général. Or, ce dernier doit être au début et à la fin de toute politique publique, pour que le vouloir-vivre commun demeure. Il est en effet irrationnel d’oublier cette notion qui fonde le contrat social, dont les fonctionnaires sont censés garantir la pérennité. Il faut bannir la gestion publique épicière à tout prix.

Les Etats africains pourront difficilement se perpétuer sans la prise en compte de cette exigence. A tous les niveaux de l’administration, la formation en droit, en histoire, en économie, en expression écrite et orale, ainsi que dans d’autres disciplines liées aux départements techniques, doit absolument être revisitée, tout en tenant compte des exigences de modernisation. L’ignorance de ces paramètres essentiels a beaucoup réduit l’élan réformateur et novateur au Mozambique. La standardisation, la simplification, et la modernisation des procédures suivront.

Cependant, il existe aussi peu d’incitation financière en particulier au profit des agents de l’Etat. Il est effectivement difficile de mener à bien des réformes novatrices, ou même d’assurer le fonctionnement régulier des services publics, sans une véritable politique globale en leur faveur. Les fonctionnaires voient parfois défiler des sommes colossales qu’ils doivent utiliser pour leurs institutions, mais sont souvent tentés d’y puiser pour régler des préoccupations personnelles. 

Mouhamadou Moustapha Mbengue

 

 [1] Awortwi, Nicholas : « Doter les administrateurs et gestionnaires publics de nouvelles compétences à l'époque des réformes du secteur public : le cas du Mozambique » , Revue Internationale des Sciences Administratives, 2010/4 Vol. 76, p. 767.

[2] République du Mozambique (2006).

[3] Awortwi Nicholas, Op. Cit. p.771.

Les freins à la réforme de l’Etat en RDC (Fin)

Posted on by Mouhamadou Moustapha MBENGUE

Un calendrier de reformes pour la RDC

Le lien patriarcal conserve un sens très important dans l’arène politique congolaise. Les alliances politiques se font au gré presque exclusif des appartenances ethniques et familiales. Joseph Kabila n’hésita pas à se lier à Nsanga Mobutu, fils de l’ancien Président. De même, Antoine Gizenga, qui a réuni autour de lui des fidèles de Patrice Lumumba, se fit remplacer par son propre neveu, Adolphe Muzito, qui ne fit pas mieux que lui au poste de Premier ministre. Obtenir la délivrance d’une pièce d’état civil, d’un permis de conduire, ou d’autres documents administratifs, est beaucoup plus facile lorsqu’on a un « bon » patronyme. Les liens familiaux, au sens large, régissent la vie politique et administrative, et sapent la réforme.

La corruption qui passe par les dirigeants des firmes multinationales accentue le retard. L’effondrement en 1990 d’installations minières de Kamoto (Katanga), important pan de la Générale des Carrières et des Mines (Gécamines), qui assure en grande partie les fonds du Trésor de la RDC, témoigne de la négligence qui gangrène le secteur minier. Y passent argent, cuivre, or, cobalt, diamant, et des centaines de milliards de dollars. Le régime Kabila, d’une manière ou d’une autre, a réussi la malicieuse prouesse de la restauration des privilèges consentis aux cartels transnationaux qui gravitent autour des richesses minières sous Mobutu.

La Barrick Gold Corporation, L’Anglo-American Corporation, l’American Diamond Buyers, De Beers, etc. n’ont rien perdu de leur superbe en ce qui concerne l’opacité de leurs opérations financières, et continuent de sucrer éperdument les politiciens et fonctionnaires véreux pour acheter leur silence. En filigrane, apparaît un véritable nouvel ordre politique et économique voulu et entretenu par les dirigeants de ces multinationales, qui n’est pas sans rappeler une certaine Conférence tenue à Berlin, en 1885. La RDC, grande comme l’Union Européenne, frontalière de neuf Etats, est toute désignée pour de telles pratiques.

Assainir le secteur minier

Une redéfinition des termes d’exploitation qui prenne mieux en compte les besoins sociaux, notamment en termes d’emplois autochtones et de considérations environnementales, s’impose, en effet, en République Démocratique du Congo. Elle doit être protégée au plan politique et administratif. Il faudrait tout d’abord exiger une prise en compte systématique des méthodes de gestion qui permettent une transparence absolue dans les documents comptables de chaque entreprise pour parvenir à un assainissement de la vie privée. Il serait ensuite très opportun d’inclure des objectifs sociaux dans les conditions d’octroi d’agrément ou d’autorisation aux firmes multinationales, pour arriver à une exploitation optimale des ressources naturelles.

L’inclusion d’une forte dose de mesures revêtant un caractère de responsabilité sociale à l’octroi de licences d’exploitation accompagnera ces entreprises dans leur recherche d’assentiment de la part des populations autochtones. Ces mesures pourraient prendre la forme d’une augmentation du nombre d’emplois de type cadre, qui soient en tout cas importants et/ou bien rémunérés, aux populations locales.

Mieux, une priorité devrait être donnée aux Congolais disposant des qualifications requises pour accroître sensiblement les effectifs nationaux dans les grandes entreprises opérant dans le pays. Cette préférence nationale devra être étroitement surveillée, et intégrée au besoin dans les textes, afin de donner aux administrations compétentes la possibilité de la faire respecter.
Beaucoup plus de mesures participatives de la part des entreprises pourraient également se décliner sous forme d’actions régulières en faveur des associations ou groupements de certaines catégories sociales (jeunes, femmes, personnes âgées) pour les accompagner dans leurs activités citoyennes. Par ailleurs, il est plus que jamais utile d’augmenter la dose écologique dans les activités d’exploitation des ressources naturelles, qui fasse en sorte que l’activité industrielle ne se nuise pas à elle-même et profite également aux générations futures.

Mieux identifier les priorités des populations

Dans le même esprit, il serait utile de mieux prendre en compte les besoins des destinataires ultimes des réformes institutionnelles et administratives. Il s’agira pour les responsables politiques et les fonctionnaires d’inclure dans leurs prévisions et actions ultérieures le besoin criant de bien-être social qui s’est installé en République Démocratique du Congo. Au lieu de lamentablement suivre les orientations des bailleurs de fonds internationaux, notamment FMI et Banque Mondiale, les responsables politiques congolais, puisqu’ils disposent de la légitimé du suffrage universel, devraient plutôt s’enquérir au préalable des réelles priorités de leur peuple. Celles-ci ne sont pas inscrites dans des théories classiques internationalement admises, elles se trouvent à peu près dans chaque localité du pays.

Dans cette optique, les compétences des fonctionnaires formés à l’exécution de chaque tâche déterminée doivent dorénavant être mobilisées pour identifier les urgences sociales qui sévissent dans chaque partie de la RDC. Une certaine harmonie devrait se mettre en place dans les différentes actions entreprises par les administrations territoriales, les organismes publics destinés à l’accompagnement des initiatives locales, et les organes politiques locaux, pour atteindre une rationalisation des initiatives publiques en faveur du développement local.

Ce dernier pourrait utilement s’inspirer ou se faire aider par les mécanismes déjà mis en place au niveau national pour attirer les investissements privés internationaux et les financements des institutions publiques internationales. En d’autres termes, la coopération décentralisée, si elle est pensée en des termes plus soucieux des priorités du peuple congolais, pourra contribuer de manière décisive à l’essor économique de la RDC. Le programme de décentralisation, inscrit dans la Constitution et qui donna lieu à des heurts violents en 2009, pourra ainsi mettre à profit l’expertise internationale en la matière pour éviter toute sclérose. 

 

 

Mouhamadou Moustapha Mbengue